公共政策执行的中国经验_贺东航(8)

中国社会科学　２０１１年第５期

①国家林改政策的初衷是试图将“立的利益诉求，可以调整其方向或选择抵制。还山于民”作为

三定”之后，集体林区森林产权结构新一轮集体林产权安排的原则和目标，但在２０世纪林业“发生了多种形式的变动，包括集体统一经营、股份合作经营、家庭承包经营以及经营权招投标

②如果“等。均山到户”的话，势必会打乱原有的多元化产权格局，涉及地方上不同的利益主

体，所以地方政府就会寻找契合自身利益和适合本地特点的具体承包方式。在压力型的体制之完下，面对来自中央作为政治任务的集体林权制度改革，地方政府不得不扮演两种角色，在“

③和“美行政”地方利益代表者”中进行相机修正，以致集体林改政策在贯彻执行过程中难免出

现失真性问题。林改中政策执行失真性的表现有替换政策、抵制政策、敷衍政策、架空政策、

④截留政策、损缺政策和附加政策等。

，使政策执行从表面上看是与原政策相一致替换政策是指在执行政策的过程中“偷梁换柱”的，而事实却背离了原政策的精神内容，比如有的地区打着建设生态省的旗号，将林改工作替换成植树造林的工作。抵制政策是指政策执行者刻意不执行或变相不执行中央或上级政策的行为。由于林改触及村干部、林业及相关部门的利益，同时，处在第一线的基层政府要承担林改可能引发的维稳问题，所以林改一开始在很多地方遭到抵制。敷衍政策是指政策执行者在执行中做表面文章，即在执行时只是制定象征性的执行计划和措施，或者执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责。如有的地方将林改变成一次性“活立木买卖”或“青山买卖”的方式，并未落实“均山”政策，不仅工作粗放，也有敷衍了事之嫌，反而容易酿成新的矛盾。架空政策是指在政策的执行过程中，对政策内容仅仅停留在宣传上，实际上并没有制定出可操作的具体措施。有的地方执行过程中始终停留在宣传发动和调查摸底状态，对政策执行抱着观望的态度，还有的地方片面强调当地的特殊性而架空政策。截留政策是指公共政策在自上而下的传递过程中，执行主体将政策中途截留，使政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人的一种政策执行失真行为。损缺政策是指一个完整的政策在政策执行过程中有关部门或个人掐头去尾按其意志有选择地执行，即坚持对执行者有利的原则。附加政策主要是指政策在执行中附加了不恰当的内容，随意扩大了政策的外延，从而使政策的调控对象、范围、力度和目标超越了公共政策原定的要求。需要指出的是，政策创新与附加政策在形式上虽都有别于政策的原貌，但两者在本质上是不一样的。政策创新只是在形式上进行创新，但是并不背离政策的基本精神；

⑤附加政策则恰恰是背离了政策的基本精神。

政策执行失真性问题反映的是“条条”分割的问题。条条分割根源于层级利益的非一致性。高层政策制定者追求的是整体利益，但地方政策执行者代表的是区域局部乃至个人的利益，因而政策制定者与执行者可能在政策上存在利益的差别。这就有可能在政策的制定与执行之间出现一个“过滤”机制。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，则不乐于执行，乃至抵制、变换，表现出观望、等待、敷衍等态度。由于上下级之间的条条关系，这一“过滤”机制一般不允许发生作用，特别是指示

①

——可持续发展的政治经济学》，北京：中信出版社，２青木昌彦、吴敬琏：《从威权到民主—００８年，第

１８７页。

：集体林权制度改革的现实选择》，《均山”林业科学》２００８年第８期。②张敏新、肖平、张红霄：《“

，《公共政策执行理论模式评析》党政干部学刊》２００６年第１２期。③李倩：《④⑤

，《张爱阳：《公共政策执行缘何失真》探索与争鸣》２００６年第２期。，《张爱阳：《公共政策执行缘何失真》探索与争鸣》２００６年第２期。

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