公共政策执行的中国经验_贺东航(7)

公共政策执行的中国经验

省级行政区参与这项工作。笔者通过对２７个省的集体林权制度改革绩效进行历时性考察发现，在集体林权制度改革过程中，不同区域的省份有不同的林改目标和林改策略。有的区域想通过，而有的区域则可能希望通过改革强化其生态保如福建省、江西省）改革达到农民增收的目标（

。因此，以“护功能（如西北省份、长江黄河中上游省份）均山到户”为核心的中央林改政策在不同地方的执行风格中会发生一定变化。众所周知，伴随着经济社会的转型，地方治理已成为一项高度综合性的公共事务，各地的治理不再追求单纯的ＧＤＰ增长，而是转变为追求经济发展、促进社会和谐、建设生态文明、维护市场秩序等多重目标。因此，各地在推出本地的林改方案时，势必会对中观和微观两个治理场域面临的多项任务进行比较排序，从而使林改政策呈现出“地方性知识”特征。

从中观治理场域来看，各省区域发展水平各异，因而在省级治理层面形成了不同的政策模）、林区和谐（、生态良好（）”，代表农民增收（式。我国林权制度改革要达到的目标是“ａｂ）ｃ着林改所要达到的经济利益、社会效益乃至生态收益。但因各地实际状况存在差异，因此地方、生政府在执行部署中会做出不同的排序。经济发达地区如广东的排序可能是“林区和谐（ｂ））、农民增收（）”，而经济相对不发达的地区如江西的排序则可能是“）、态良好（农民增收（ｃａａ）、生态良好（）”。这样，目标宏观的中央政策在具体的地方环境中执行，实际上林区和谐（ｂｃ已经转变为一次再规划的过程，地方政府会寻找既能完成上级任务又能在当地取得成效的“地方层级”的公共政策。

从中观治理场域到微观治理场域过程中，中央政策会历经多次规划，最终落实进入村级场域中，还会进行最后一次规划。调查表明，全国许多村庄已根据村情，发展出了均权到户、均山到组、均山到联户、均山到单户等①多种形式。根据村民对于林地资源在经济上的依赖程度，，保证农民有安身立命对依赖性强的地区，原则上实行均山，实现实物意义上的“耕者有其山”的生产资料，解决农民就业和持续增收问题；对依赖性一般的地区，允许采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的农民有山可耕，剩余山林可以对外发包，并通过对外发包收入的分配，使没有耕山意愿的村民也得到一定的经济补偿；对依赖性不强的，经村民民主决议，可以通过公开竞争的方式对外发包，通过发包收益的分配，保证村民享有的权益。这些不同村情的政策得到了当地村民的支持。国家林业局有关负责人也认为，集体林地涉及的利益关系错综复杂，每个村又有不同的实际情况，村民也有不同的想法，如果实行“一刀切”的办法，阻力会很大。对于这样一件惠农利农的好事，就应该根据实际情，由村民自己来决定本村和况，充分尊重民意，尊重历史，实行“一村一策”甚至“一组一策”

②因此，政策创新并不意味着对中央政策精神的背离，运用地方性知识，村民小组的林改方案。

因地制宜发展出的政策创新，也是对政策的真实执行。

（二）政策的失真性执行与层级性治理

政策执行失真是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。首先，压力型体制下的地方政府并非消极被动的政治行为体，它有着自身相对独

①②

：集体林权制度改革的现实选择》，《张敏新、肖平、张红霄：《“均山”林业科学》２００８年第８期。——在贾治邦局长来闽调研时的汇报》，《黄建兴：《福建林改及有关工作汇报—黄建兴厅长讲话材料（）》，华中师范大学中国农村林业改革发展研究基地内部资料，２２００２—２００８０１１年，第９５页。

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