公共政策执行的中国经验_贺东航(4)

中国社会科学　２０１１年第５期

我国政策执行研究的起步阶段，多一点实证和案例分析有助于理论升华和实际问题的解决。其次，从治理的视野讨论政策执行的专门研究不多。国内学者虽然对政策执行的阻力、原因进行了深入分析，也提出了很多有价值的建议，但由于公共资源的有限性、集体行动的困境以及政策推进过程中制度保证缺陷等约束性条件的存在，政策执行者常常是力不从心。因此，从治理的角度审视政策执行是很有建设性的，这样才能促使政策执行者以积极的态度去面对执行过程所面临的问题。最后，政策执行研究的中国意识有待加强。一方面，虽然西方政策科学和政策西方学者执行理论走在国内的前头，但不能盲目地相信西方理论方法的科学性和普遍实用性（。另一方面，重大在政策执行研究上常各执己见，说明西方政策执行研究成果也尚在成长阶段）

公共政策的执行往往就是一个政治行为，而中国的政治体制和政策执行风格与西方国家存在很大的差别。我们需要在“洋为中用”的前提下，既要尊重他们的成果，也要体察域外研究成果的限度，这是公共政策执行本土化的题中之义。

如何衡量中国社会科学的成就，对中国发展道路、中国发展经验的理论总结与学术探索无疑是一个重要标志。这种理论与实践的双重探索，这种在开拓进取中进行改变世界的理论创新，决定了任何教条主义的思维方式都是思想原创的障碍。理论源自于实践，因此理论创新的养分要到中国改革发展以及政策实践中去寻觅。

二、推进中国政策执行理论发展的研究视角与研究方法

如前所述，关于政策执行的研究既要克服空洞的理论探讨，又要克服零碎现象的简单描述；既要了解西方政策执行的理论，又要考量其本土的适应力。中国的公共政策执行发生在一个“、党和国家相互“以党领政”嵌入”的独特结构和政治生态中。也就是说，在公共政策执行中，由于中国共产党在国家中的特殊地位，形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点。同时，中国有着复杂的府际关系和组织网络，多元参与者的目标与期望可能是有分歧而且冲突的。因此，在纵向上和横向上的政策执行具有高度动态和复杂的特征，导致中国的公共政策往往具有层级性与多属性的特点。所谓“政策的层级性”指的是政策目标在中央和地方呈现出不同的特征。中央目标往往具有指导性和整体性，而地方政府则根据自身的偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标，而且，这种层级性反映了中国公共政策执行网络中的“条条”特征。而“政策的多属性”是指重大公共政策往往拥有一个以上的目标，即目标群，这些目标分别指向政府不同的职能部门，需要它们之间的协同和配合，从而形成了多元参与者的复杂网络关系，这种多属性反映了中国政策执行网

①络中的“块块”特征。

本文将从中国的视角来研究公共政策执行中出现的层级性与多属性问题。通过对（１）政策的层级性在央地间有什么样的博弈；（２）由于政策的多属性需要有多个政策执行者的合作，促使他们之间合作的动力是什么；（３）针对政策层级性和多属性的特点，适宜的治理策略是什么——“等问题的分析，尝试提供一个有关政策执行的研究视角—高位推动—层级性治理—多属性。在这一研究视角中，笔者试图将治理、政策执行、府际关系等公共管理的研究视角与中治理”

国特色制度背景等被忽略议题给予整合，从而展现出更加接近中国重大公共政策执行的实然

①

“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的事业单位。“块块”是指各级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。

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