公共政策执行的中国经验_贺东航(11)

公共政策执行的中国经验

而且合并后也存在机构磨合和管理归属部门不同等问题；尤其是在具体业务轻重缓急的处理上将存在着很大争议，该省林改进度缓慢，县级林权交易中心受制于体制问题迟迟未能成立，林改配套政策（如政策性森林保险和政策性林权贷款）也推进不利，而国家林业局向下交办的任务，常常找不到对口单位。因此，政策目标的真实性执行有赖于纵向上“职责同构”体制与中间层级的协调、理顺关系，让省级、市级、县级政权都积极地发挥着各自的优势，推动着政策目标的贯彻落实。

四、多属性治理：块块的分割及其合作策略

多属性治理是指针对公共政策的多属性特点，通过高位推动、信息交流等治理方式，实现部门之间的合作，达至公共政策的有效执行。

（一）“孤岛现象”与合作困境

多属性治理与“孤岛现象”有着紧密的关联。“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。合

①政府相关部门在执行公共政策时常常面临一个部门作困境是对“孤岛现象”的一种理性定位。

的目标与其他部门的目标不一致，在执行中出现一个组织在执行某个项目时，不愿意与其他组织合作，结果出现公共政策执行中的“孤岛现象”与合作困境。

以美国为例，很多社会项目的实施要依赖教育部门的培训政策，而劳动部门的就业政策实施也需依赖教育部门的政策。同时，国家安全也需要多个部门的协调。美国的农业部食品和营，旨在消除低收入人群和高收入养服务局曾执行过“妇女、婴儿及儿童营养补充项目”（ＷＩＣ）人群之间在营养保健方面存在的不平等状况。虽然这个项目已经取得了一些成功，但由联邦政府提供资助的营养项目还是受到了批评，批评者担心这些计划将导致美国普遍流行肥胖。美国

②许多公共政策实质上携带了一系列不同的目标，美联邦政府不得不依赖卫生部拿出修改方案。

国的“消除贫困计划”就需要依赖社会项目、教育和经济项目以及税收制度，如果这些部门的

③执行者不积极配合，就很难达到它的理想目标。

回到中国的林改公共政策，林改要承载“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”等多项任务，是一个多属性目标的政策领域，整个林权制度改革事实上是一个多重权益重新构造的社会政治过程。特别是在当前外来资本进入林业和林地流转加快的情况下，更需要在公平与效率，在经济效益、社会效益、生态效益之间做出一整套系统的多属性的政策安排。

④包含承包经营物权、经营权、收益权、处置权以从产权性质来看，产权作为一个权利束，

及决策权等五项权利，与这五项权利对应的林改制度包括家庭承包经营制度、分类经营制度、采伐管理制度、林权流转制度、农民合作经营制度以及村民自治制度，这六大制度涉及多个不同的利益部门。

林改的第一阶段是主体改革，也就是“明晰产权”阶段，涉及家庭承包经营制度，旨在落

①②③④

，上海：上海人民出版社，２马伊里：《合作困境的组织社会学分析》００８年，第２页。——承诺与执行》，第１盖依·彼得斯：《美国的公共政策—Ｂ．４７页。

——承诺与执行》，第５页。盖依·彼得斯：《美国的公共政策—Ｂ．

，段毅才等译，北京：经济科学出版哈罗德·德姆塞茨：《所有权、控制与企业：论经济活动的组织》社，２０００年，第１５页。

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