论转型社会中政府信任的重建基于制度信任建立的视角(2)

其二，政治体制改革相对滞后造成了我国非均衡的政治市场和机会不均等。渐进式改革突出特点是经济改革在前，政治改革(如对权力的监督与制约)相对滞后，政治与经济发展不协调。此种情形下，处在有利位置的利益集团就会想方设法通过各种途径影响制度选择，从而形成有利于本利益集团的制度安排。这样，就会产生机会不等、既得利益集团形成和行政权力对资源配置干预等问题。而既得利益集团形成以及权力对市场渗透，又往往会导致掠夺现象出现。特别是当前，在公民权利未被充分实现情况下，部分强势的既得利益集团能够使政策更多地向他们倾斜，加剧原本就已因经济发展而产生的不平等。就此而言，中国日益严重的贫富分化，不仅有经济因素，更是有制度原因。相当大程度上是一种“制度性贫困”。有论者就此指出：“中国收入分配无论是体制内还是体制外，无论非市场化还是市场化途径，均直接或间接地受政策因素、权力因素干扰太大，几近无法摆脱。”(24)其三，渐进式改革是保留等级制度下的一种改革。自上而下进行的渐进式改革是一种有选择的改革，这种选择极易出现谁先谁后、向谁倾斜的问题，且易造成特权阶层、既得利益者、机会不均等现象。同时等级制度自身就是一种不公平制度。应当说，社会等级关系本是历史延续下来的一种观念，但它与制度安排的互动却会形成一种自我强化机制，并成为路径依赖。据不完全统计，城乡居民的待遇差别高达47项。社会等级制度在现实中表现为“一国多制”的“制度性歧视”，具体包括生产资料占用制度、教育制度、户籍制度、就业用工制度、医疗制度、养老保险制度、社会保障制度、兵役制度、劳动保护制度、婚姻生育制度、居住迁徙制度、政治权利、公民权利等等。而且，更为主要的是，社会资源和经济资源的分配也是按照等级序列高低顺序进行的，所有国民的生存条件、基本权利与发展空间都高度依赖于这种社会等级关系(25)。另据研究机构对部分社会成员不能分享改革成果原因的问卷调研汇总，31.9％被访者认为是国家的“制度安排不公正”所致，另有55.5％的人将其归结为地方政府制度执行时“走样变形”带来的，(26)。也就是说，近九成民众认为经济发展成果不能为人们公平共享之根源在于政府制度系统自身的问题。不管做何而论，制度非公正性最终体现为人之发展的不公平性，其既不利于经济发展，也更成为社会对于政府信任的掣肘。正如美国马里兰大学政策学教授尤斯拉纳(Eric M. Uslaner)所言：“当政府工作良好时，人们就相信自己的领导人。他们对政府表现的判断反映了他们对具体人格、机构和政策的评价。……如果一个政权要有大的作为，但执行的是不受欢迎的政策，就会降低人们拥护的程度。”(27)

第三，政府制度有效性不强。制度有效性就是制度的实施效率，即制度被主体认同、遵循的程度。就目前来看，因缺乏对制度设计的理论与方法深入探讨，我国很多制度存在缺陷，导致了制度有效性不强。其表现为：一是“制度悬置”。政府运行中，大量文本规范在不断形成，既有来自上级政府的直接要求部署，也有来自本级政府的自发制定。这些文本不仅存在于文件、领导讲话和各种工作计划之中，还有相当部分是直接面向公众，如张贴在各类公告中，或者通俗地说已经“上墙”，甚至也不断地有领导部门来检查这些规范的完备程度。但若具体到各项公共活动，就不难发现，这些规范是虚拟的，其存在着事实上的虚置，即“制度文本与制度运行的脱节”。无人执行，也没有人在意。最终导致制度出台越多，制度内耗和冲突也就越大，制度运行效率就越低。二是“制度错位”。在政府的实际运转中，制度规则是现存的，且是“铺天盖地”的，如改革开放的30余年间，从国家到地方制订了大量法律法规及各种制度规范，它们共同构成了当代中国国家制度化建设的文本体系，并使当代制度取得了形式上的现代性。但若深究起来，多各自为政，或是从部门、地区利益实现的角度为切入点，“自我独立各管一摊”，很少考虑制度体系之间、地区之间内在冲突和矛盾，制度之间首尾难顾、缺乏协调性，或是制度系统中不同的制度相互龃龉，或者是由于制度体系中过于强调某一方面而导致制度平衡性被打破，某些侧面被高度张扬而另一些侧面则被忽略，导致制度化水平不足。三是“制度逆变”。即制度规则实施的结果，与制度设计的初衷相背离，甚至制度在执行中朝着制度目标向反方向逆转或变化。这种事例在现实生活中俯首即是。比如，计划生育的某些制度规定导致了超生行为；一些土地管理制度导致了乱占耕地；一些信息统计管理规定导致了信息造假等(28)。上述三方面问题的普遍存在，不仅使得制度实施不可能达到形式逻辑与实质逻辑的符合；而且使得制度仅停留在文本层面，运行逻辑是非制度性或传统性的。也即政府制度“有效性严重不足”。据不完全统计，我国法律制订已经很多，体系也已形成，240多部法律，8600多部地方性法规，690多部行

政法规，部委和政府规章20000多件。就其数量而言不可谓不多，但执行效果极差，原因在于执行好并不获得政绩；执行不好也未必会被追究责任。制度因此悬置成为一个“执行好坏都无所谓”的状态(29)。而且，特别要指出的是，此种“不足”带来的是：制度结果的不确定性大、可期待性差，并造成社会个体和组织行为上的困惑，进而破坏社会的制度预期；更为严重的是，民众的制度信任或对公共政策信仰可能会因此荡然无存。所以，论者坦言，“任何容忍(或没有发觉)谎言、不能使行为者守约和尊重诺言、带有偏见并容许不当得利，以及不能弥补至少某些主要的不平等的制度证据，似乎是‘系统的’不信任和最终犬儒主义的唯一合法理由”(30)。

总之，“制度创立过程的核心，是要具备能力可以找到一种可信的方式来影响他人的预期，并且使之成为整个社会公认的预期行为”(31)。然而在国家主导型制度变迁中处于优势地位的政府及其官员，很容易为自身特殊利益考虑而延迟有效制度供给或使制度变迁沿着错误的路径进行，从而使有效制度“供给不足”或低效制度“供给过剩”成为常态。比如说，当前我国的公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度、税收调节制度、征地补偿制度和动拆迁条例等制度领域都存在着严重缺失，导致对社会代价的补偿性措施的出台和实施面临着诸多困扰，从而使社会代价补偿措施存在明显的滞后性，导致群众不满情绪激增。也正是如此，政府每做出一项制度改革即新制度的产生，又会由此引发出新的问题。原因就在于社会中制度是相互关联的，一个新制度出台，可以解决一个制度失衡，但却可能因为其它配套制度安排的改革未能跟上而导致失败；或是这一制度改革只是配套制度安排的改革，并没有触及核心制度安排的改革，产生了所谓“改革无力”或“制度陷阱”窘境；又或者是出于迫切需要，一项制度安排改革不得不执行，但这项制度本身又将同时带来更多新的制度冲突和矛盾，而这一矛盾由于一时无法避免，必须逐步用另一种更新的制度供给加以配套改革。这一系列情况都有可能导致新制度安排的实施，反而带来更多更复杂或让人头疼的“新问题”窘境，并最终导致经济增长和社会总福利的增加受到限制。这种状况使普通民众对政府负面感受的发生频率越来越高，也即对政府的信任程度越来越低，乃至于出现“信任赤字”。 三、以制度信任促进政府信任再造的路径选择

既然信任是信任主体对客体的“内心期待”与“实际认知”相互博弈的结果函数，那么政府的制度供给及其执行效率等“外显行为”及“政府能力”无疑是社会“内心期待”和“实际认知”之关键，也是社会给予政府信任与否的“着力点”。这对转型期的中国更是如此，因为当前中国制度转型是一种典型的“政府主导型制度变迁”，即政府通过政治动员、公共政策、法律法规等方式主动地、有计划性地组织新制度的供给，开启制度变迁的程序。此种“自上而下”的“公共政策输出机制”，更是强化制度信任与政府信任之间的内在关联性。正如张维迎所言：“政府的行为对信任的重建很重要，因为政府控制了所有信任形成的制度环境。”(32)故而，以制度信任建设为切入点，就成为促进政府信任再造的“必然路径”。 首先，优化政府制度供给过程，提高政府制度供给能力。制度变革与发展建立在社会的制度需求之上，制度创设是一种涉及政治、经济、社会、文化诸因素的综合过程。而政府制度创设能力，就像福山(Francis Fukuyama)指出的那样，其不仅包括党政部门等组织乃至于政治体系的设计与管理，还包括合法性基础以及文化和结构因素等等(33)。故而，从某种程度上看，政府能力首先表现为其对社会制度需求的回应能力和效率。“一个高效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的：对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候是富有效率。”(34)要做到这一点，需要将制度供给过程优化与政府能力提升有机结合起来。为此，可从三个层面切入：一是提高制度供给主体即政府人员的综合素养。也就是说，制度或政策的供给者，必须具备价值、知识、智慧、技艺“四位一体”的良好素养。其中，价值决定着制度和政策供给的方向，也直接影响到社会的认同基础。现实中，之所以会有许多政府制度或政策成效不足甚至是负效用，除了价值偏离之外，一个不容忽视的原因，就是制度供给者知识储备不足所致。特别是在现代社会，面对纷繁复杂的社会情势，提供良好的制度和政策更是需要制度供给主体具备深厚的经济社会知识和相关业务知识基础。所以，经济学家拉坦(Vernon W. Ruttan)视社会科学知识为制度创新的源泉，

并断言，一个社会拥有的社会科学知识越多，设计和实施制度变化就会干得越好(35)。二是注重制度和政策的“产出规范”即“程序科学”，包括形成一套相对合理的制度或政策议题的提出、研究与论证、决策以及跟踪修正的程序。这就要求在制度供给中遵循例行步骤和方法，建立起完整科学的制度供给的支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统、反馈系统，有条不紊、高效率地进行制度供给。其中包括两个基本面：制度程序和技术程序。所谓制度程序，是指基于一定价值取向并经过预设的规范，譬如说谁有资格提出议案以及谁有权力作出决断等。根据首长制原则，一个组织行政首长具有这个组织管辖范围内所有事项的决断权力和责任。而在委员会体制下，一项制度或政策产出，需要以该委员会成员过半数或23多数支持为依据。所谓技术程序，即包括了提案、讨论或论证、抉择等方法(36)。毋庸置疑，遵循既定的制度程序和技术程序，是政府制度供给“程序正义”并获社会认同之前提。因为“程序正义是正义制度的本质要素之一”(37)。另从社会心理学角度看，人们认同规范程序的倾向总是强于制度和政策或者其提供者本身。比如，一项关于收入分配的政策，只要其具有规范的并且获得广泛认同的“产出程序”，就有可能获得较高认同；反之，如果其“产出程序”不科学或不合理，而不管其内容如何，也很可能得不到认同。三是完善政府制度供给过程的社会开放系统。政府是“人格化”组织，其中的制度供给者作为理性“经济人”，无论其处在何种地位，都会有“自利”倾向。基于此，必须限定制度制定者的特权，建立约束和监督机制，实现政府制度供给过程的公开化。一方面公开制度问题信息。问题界定是制度供给起点，直接决定某项制度行将涉及的利益主体范围，每一个对此制度有兴趣的民众及团体都有权知晓该制度问题的起因和界定过程；另一方面公开制度目标信息。制度目标(准备解决什么问题、预期实现何种目标)在影响着制度实施路径之同时，也决定着利益相关者的范围并划定了受益者和受损者界限，只有民众明晰了制度对自身利益的可能影响，才能理性地选择应对策略，有序参与制度制定。在此基础上，还要公开制度流程信息，让民众清楚制度产生的过程而不是处于封闭或“暗箱操作”状态，最终仅看到的是“制度成品”。当然，除此之外，制度执行、评估以及监督的流程也应向社会公开。不管怎么说，政府理性的制度供给及其要获得社会信任应遵循的原则，正如奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所强调的：制度的界限得到清晰的界定；有关各方参与了规则的制定；违规者要受到分级惩罚；拥有低成本的解决冲突的手段等(38)。也只有这样，才有可能实现政府制度供给的广泛社会认同。因为“在程序上公平、公正、正义的法律规范，向国家和某些民事机构提供的结构，能够限制偏袒和专断，保护优秀的价值，这些对整个社会中的‘普遍信任’是绝对必要条件，至少在现代社会结构中是如此”(39)。

其次，树立制度系统观念，增强制度的有效性。“制度是三个系统相互交织的产物，包括个人、制度和可以称为环境的制度集合。”(40)由此内在决定了有效制度构建至少要考虑两个方面问题：一是制度系统内部各“子系统”之间的协调、配套和整合，如核心制度与配套制度、正式制度与非正式制度、强制性制度与诱致性制度、政治制度与经济社会制度等之间的组合、相融；二是制度与制度环境之间的兼容。客观言之，正处在制度变迁频密期的中国，缺乏的不是制度创新而是能够保证制度有效实施的环境和条件。之所以会这样，主因就是社会制度整体观不足。任何一个社会制度体系都是由同时存在的诸多“子制度”组成“制度系统”，而且体系中各制度之间又呈现着关联性和演进上帕累托或非帕累托性质。正是因此，树立起制度系统意识极为重要。而在改革开放后，以市场为中心的制度逐渐替代以计划为中心的制度，政府注重出台新制度替代旧制度或填补空白的市场制度，制度供给立足点旨在解决“有无”(更多是在“回应”经济社会之急需，缺什么补什么，需要什么出台什么)，无力也无暇顾及“好坏”、“配套”及“整合”等制度问题。此种“应急式”或“贴补丁式”制度供给理念，在解决了制度“数量”不足之同时，带来了更多的“质量”问题：政出多门、制度之间协调性差；制度前瞻性不足、可持续性风险大；制度安排与制度环境的兼容性弱；核心制度与配套制度脱节严重；正式制度与非正式制度之间配合性差……最终致使制度“碎片化”而难以有效整合，同时既有效益还会受到其它效益掣肘影响设计效率实现。要改变这种制度困境，就必须使供给主体——政府形成“系统性制度思维方式”即制度“整体观”：在制度设计、出台、执行及纠偏过程中树立起科学合理、衔接严密、相互制约和相互支持的带有立体性质的系统思维方式。当然，要做到这一点最为根本的就在于“政府制度化”，也就是“政府的组织和制度获取价值观(被广泛地接受认同)

和稳定性的过程”(41)。如此，也就必然地促使政府在制度供给中需要着力考虑以下几个方面要求：一是制度本身的公正性。政府尤其是基层政府(也是制度、政策最终执行者)作为政权体系直接面对基层社会的“末梢”，保障其组织、制度和程序的公共性，公正性是现代政权必然要求。“现代化政府能使所有的公民均在某种程度上参与公共政策的全过程。”(42)这是制度获得“价值”和社会信任的“必然”。“成功的制度产生一种反向的反馈圈：它们对行动者有意义，所以行动者将支持它们并且遵守制度限定的命令规定”，并最终引导着信任(43)。当然，要做到这一点，自然就需要走出精英“关门”进行制度设计的怪圈，而是要真正走向公众参与和民主监督的理路。比如：设立专家委员会，重大制度供给要由专家委员会表决通过方可出台；或进行“智力引进”，邀请相关专家、学者或技术人员等参与，促进制度供给专业化；再如可适度延长制度设计、起草与讨论链条，广泛听取与吸纳民众意见，特别是满足与扩大基层群众制度供给参与。简而言之，制度公正性就是制度政策要做到“持久的可塑性”，其关键在于政府制度远离利益集团影响，更不能被利益集团所“俘获”。二是制度的适应性。制度目的在于应对特定社会环境和社会需求，因而制度必须能够回应社会特别是基层社会的各种问题、化解社会冲突。但环境并非固定不变，尤其是在我国当前现代化进程中，社会变迁纷繁复杂，制度必须能够适应这一动态过程，在保持稳定性同时，适时通过适当程序做出进一步调整和完善，在动态中与制度环境保持互动。并根据社会反馈积极评估制度绩效，对与经济社会发展不相适应、不相协调、不相配套的已有制度进行积极修正；同时，还应根据社会最关心、最直接、最现实的利益确定论证与确定制度供给项目，聚焦于民众的生存、发展，合理地保护与满足人的利益的最大化。三是制度的协调性。制度化所涉及的组织、制度、程序甚至政策必须相互配合，否则制度本身的冲突会直接影响其实际运作。即在主要制度创新同时，配套制度改革要同步进行，避免相关制度之间缺乏制约机制，以提高制度体系的结构效率。也就是说，制度设计时要考虑好制度间的制约性，不能彼此冲突。这种协调性不仅有助于制度贯彻落实，而且有助于政府体制的各个部分和不同层级之间保持一致性，提高政府体系的效能和效率。四是制度的有效性。制度化所涉及的组织、程序和制度规范都必须切实有效，能够被落实和运用。一旦出现缺乏效力的“制度”，则下层政府必然可以有选择地加以回避，其结果是政府的自由裁量权超越了制度规范，使得制度丧失对社会成员行为普遍约束力下降、实施效率不高，制度被主体认同、遵循的程度随之低落，乃至于产生制度性信任危机。故在这一方面，尤其需要注意到政府的有限性。事实上，政府权力与政府能力之间存在着某种悖论，政府权力越不受限制，则政府能力也越虚弱。因而有效力的政府制度化，必然是“有限政府”的制度化。实际上，也只有这样才能避免“软政权”(soft state)现象进而实现所谓的“制度整合”，让一个制度体系群内的所有制度、多个制度体系都能发挥其应有的功效，形成制度供给的规模效益。

第三，强化制度意识，塑造制度文化，确立制度权威。从某种意义上说，中国最不缺乏的是制度，而最缺乏的是对制度的信仰和尊崇。据有关机构统计，当前中国包括法律、法规、规章等在内的整个法制体系，在实践中未能有效实行、或在诉讼中未能有效唤醒的“立法睡美人”、“休眠条款”难以计数，至少在八成以上(44)。制度的生命力在于其执行，如果不执行或执行不到位犹如一纸空文。美国学者艾利森(G·Alison)就指出：“在实现政策目标过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。”(45)制度要能有效得到执行，除了制度自身具有合法性、合理性、可行性与目标的明确性外，还必须具备另外一些因素。其中至为重要的就是制度执行生态即“硬”与“软”两种环境建设。所谓“硬环境”，就是在制度执行层面上建立起“权益激励”与“责任惩罚”兼容的均衡机制。“制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻，没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”(46)

现在我国正面临着社会转型的特殊时期，公众对制度的信任不仅仅是建立在制度基础上的信任，更是对制定、执行和监管制度的政府部门、非政府机构以及公共管理组织的信任。所以，“人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家的法治化程度。如果政府的行为受不到法律的有效约束，人们对政府的信任就会降低”(47)。而据学者剖析，当前我国社会矛盾纠纷主要形态是“官民冲突”，矛盾主要

方面是在政府公权力一方。冲突主因是公权力行使不规范、公权力失控，表现为社会政策和法律制度滞后、政府违法决策处置突发事件不当、行政执法不规范、法律实施不良、行政不作为或乱作为(48)。由此，政府信任建立的前提就是要在激励与惩罚并举理念上去规范公权力和约束政府行为：明确权力边界、规范立法权力，完善立法制度，健全权力运行程序，推进行政审批制度改革，推行政务公开，推进依法决策和规范决策、依法管理和依法服务，深化行政执法改革，切实做到科学行政、民主行政、依法行政。 在此基础上，更是要凸显违制问责与责任追究，以提高“制度预期”：若遵守或违反制度结果是可预知的、必定的，那么就会摧毁人们侥幸心理，减少违制行为发生，增强社会对制度的信任和依赖；若守制或违制结果存在着或然性，反会助长侥幸心理，激发违制行为。对制度敷衍执行，选择性、功利性执行，赏罚不明，都会极大地破坏制度预期，削弱制度权威和政府信任。积久成习，仿效者递增，终会形成法不责众尴尬局面，助长蔑视制度的恶风气。简言之，“一个强有力的法制系统会降低交易成本，使信任的风险更低”(49)。故而，惟有对违制者严惩并承担相应责任，方有可能形成“违反必究，究则必严”和“遵守制度无特权，违纪追究无例外”社会氛围。

所谓“软环境”，是指在整个社会中强化制度意识和树立制度权威，营造对制度敬畏和信仰的社会生态。因为其是良好制度功效产生的强大内驱力。在制度和个人的关系上，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在文明社会里，培育人们对制度心悦诚服的认同感以及对制度的由衷的热爱和神圣的信仰，是支撑制度大厦的强大基石。换句话说，就是必须让整个社会明白制度两个鲜明特性：一是制度强制性要求所有社会成员无一例外都要执行制度的要求，如若违反规定，就会受到制度的惩罚；二是制度公共性表明制度对所有人都是同等的，任何人都没有议价的空间，其所发挥的作用对所有人而言也都是相同的，没有程度上的差别。只有社会众多民众对制度产生了敬畏和敬仰(前提必须是公众参与度较高基础上的制度设计和制度生成)，形成遵守制度利己利人的意识，才能激发社会公众对制度产生强烈的信服感。所以，现代化问题研究专家英格尔斯(Alex Inkeles)就强调说：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲，管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”(50)

为此，一方面可尝试把制度执行情况纳入到领导干部考评内容，作为评价其政治态度、施政能力之依据。另一方面建立起落实制度的长效监督检查机制，采取措施激励监督主体，拓宽监督渠道；坚持制度公开，增强执行透明度；整合监督资源如利用媒体现代技术手段、社会组织或第三方机构等；创新监督机制，使监督常态化，用强有力的监督保证制度落实。此外，还可以使制度学习教育的经常化、系统化和向群众宣讲，把制度教育同法律、纪律教育结合起来，发挥“整合效应”，在此过程中唤起党员和每个社会成员主体意识，自觉担当制度义务和责任。并借助于舆论宣传构建“遵守制度是美德，破坏制度是耻辱”的道德舆论氛围，形成对破坏制度行为“零容忍”的社会生态，促进整体制度意识的提高。

总之，制度培育政府信任，也塑造着政府信任的模式和结构。正如克劳斯·奥弗(Clans Oeff)指出的：“制度如果被恰当地设计，就能够使我们信任那些我们从来没有接触过以及和我们没有相关的共同效忠对象的人。”(51)同时更为重要的是，“任何建构社会秩序和互动的社会架构的连续性的长期努力都必须建立在社会行动者之间相互信任的稳定关系的发展基础之上”(52)。所以，若要改善并保持良好的政府信任状态，除了需要政府加强自身建设之外，还要以更加民主、更加高效和更加正义的方式提供全面、高质量的公共产品和公共服务，特别是在宏观层次上对转型期制度变迁过程和谐过渡的“履职尽责”：制度及政策设计价值取向是公平的；制度实施及决策执行是公正的、合理的、合法的、公开透明的；建立、健全政府制度及公共政策效能评价机制，对制度的科学性、合理性、执行的有效性等做出跟踪评估，并建立相应的问责制度；构建“人人崇尚制度、人人遵守制度、人人执行制度”的文化氛围。一句话，制度环境可持

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