论转型社会中政府信任的重建基于制度信任建立的视角

论转型社会中政府信任的重建 ——基于制度信任建立的视角

2013年06月13日 10:04 来源：《社会科学》2013年1期 作者：赵泉民 字号

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【内容提要】政府信任衰落及由此而来的“信任危机”及“信任赤字”是社会转型期中国的一种客观实在。之所以会在政府与社会之间出现一堵亟待翻越的“信任墙”，相当大程度上是转型过程中政府作为“制度供给主体”在制度能力上的信任缺失所致，具体表现为：制度供给能力不足；制度正义性匮乏；政府制度有效性不强。而要改变这种境况，惟有以制度信任为“切入点”来促进政府信任的重建：首先优化政府制度供给过程，提高政府制度供给能力；其次树立制度系统观念，增强制度的有效性；最后强化制度意识，塑造制度文化，确立制度权威。也只有这三方面的有效契合，政府制度供给方才有可能再获信任，政府信任由此才能得以再造或重建。

【关 键 词】转型社会 政府信任 制度信任 政府能力

【作者简介】赵泉民，中国浦东干部学院教授，上海财经大学理论经济学博士后(上海 201204)。 政府信任衰落及由此而来的“信任危机”，是当今世界范围内许多政府面临的重大考验。特别是对正处在社会转型期的中国而言，更是如此。近年来，伴随着众多影响广泛的公共事件的发生，许多地方政府不断受到公众信任的挑战，致使政府与社会之间出现了一堵亟待翻越的“信任墙”。正如官方权威媒体所指出的：“政府、专家及媒体等公信力受损，导致社会信任度不断降低，在一系列热点事件面前，老百姓成了‘老不信’。特别是‘从政府层面看，公信力损耗尤为明显”①。不仅如此，更为主要的是，“官民疏离”、“官民隔阂”及官民矛盾已然渗透日常生活，进入社会心理结构深处，变成了生活方式。正是因此，政府信任问题日渐成为国内社会学、经济学及公共管理学界的一个热点议题。基于此，笔者拟站在“转型社会”这一层面从政府信任与制度信任之间的内在关联视角进行初步剖析，以有助于该问题研究的深化，促进政府信任的重构乃至于未来改革的深入。 一、政府信任及其与制度信任的“亲缘性”

信任是社会秩序良性运行的基础之一。信任缺失，社会运转将会出现危机。因为任何个体(或组织)对外界信息的掌握都不可能是完全的，行动的选择和关系的建立也都不会是完全理性的。从这一意义上言，信任对“稳定的社会关系非常重要”②，其不仅是任何一种社会关系得以持久存在的前提；而且也是增强社会成员向心力、降低社会运行成本和提高运行效率，乃至于促进民主制度良好运行的“基本要素”。许多学者曾指出，“一个系统——经济的、法律的或政治的——需要信任作为一个前提条件。没有信任它就不能在不确定的或有风险的情景中激发支持性活动”③。所以，构成社会的生态系统，包括社会、经济与政治等诸种制度，与信任的关系就一直被认为是紧密相系的，“信任是一个在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制”④。对于政府来说，其作为一种特殊组织形态更是如此，依照新制度主义代表人物约翰·迈耶(John Meyer)的观点，其至少要面对技术和制度两种不同环境。技术环境要求组织效率最大化，制度环境则是强调组织行为符合“合法性”要求。也就是说，“组织如果想要在它们的社会环境中生存下来并兴旺发达，除了需要物质资源和技术信息之外，还需要其他东西。特别是它们还需要得到社会的认可、接受与信息”⑤。实际上，所谓“社会的认可”就是制度合法性及在此基础上人们对政府表现出的信任情态：组织或组织中个人不断接受和采纳外界公认的、赞许的形式、做法或“社会事实”的过程。 信任是一种“相互性行为”，对其分析和解剖要从信任生成过程中的行为主体的构成这一角度切入。科尔曼(James S. Coleman)曾说，任何行动理论都包括一种有关基本行动者的理论。无论产生行动的结构

复杂到何种程度，基本行动者都是行动的源泉。⑥由此言之，信任基本结构至少是要由信任的主体、对象以及主体能够获知的关于对象的信息构成。在一个人信任另一个人的最简单信任结构中，发出信任者是主体，被信任者是对象，这个结构的隐含条件是主体拥有关于对象的一些信息，据此给予或者拒绝信任。如果这个基本的信任结构发生变化，即信任主体由个人变为公众(包括个体、群体和组织)，对象由个人变为政府，这样，人际之间信任就会扩展成为公众对政府的信任——政府信任。也就是说，政府信任的基本结构，即社会公众为信任主体，是信任的给予者；政府是信任的指向和对象；政府传达给公众的信息是公众认知的基础和作出判断的依据，也是政府信任结构的组成部分。循此逻辑，也就不难理解，所谓的“政府信任”，就是公众在与政府交往过程中的一种心理预期；同时也是对政府信誉和形象以及政府是否履行职责和契约的一种主观评价或价值判断。由此，政府信任，其实质就是公众对政府结构和基于政府层面出台的各种制度及制度系统的一种信任，相信政府及制度体系能够按照自己的心理预期来实现或保障自己的利益。这里，政府在与公民社会之间互动形成信任的过程中，更多呈现的是信任的“客体”，也即“受信者”，其既有可能是一个抽象存在者，也会是一个具体存在者，故其内涵应当包括三个层面：政府工作人员，政府部门实体及制度性因素。由此而来，影响政府信任的因变量，自然也就包含三个方面，即对政府工作人员的信任；对政府实体机构的信任；对制度系统及特定制度环境的信任。其中，前两个因变量外显为社会公众对于政府及其官员的“主观认知”。

当然，特别要指出的是，公众的主观认知并非是凭空的，而是基于政府公职人员及机构对国家出台的各种制度、法规与政策的执行及其在执行中的表现和外化行为。这其中，一方面是因为从政府间委托代理关系这一角度而言，无论是政府机构，还是具体官员，其掌握与运用的公共权力都不是自己拥有的，而是隐含在契约条件下全民将公共权力委托给政府负责实施与执行。公众将行政权委托给政府行使，以此换取政府提供的维持其利益的公共产品，如保护产权、制定政策及法律规范、提供公共设施等。政府则通过代理公众行使行政权，以履行相应行政职责的方式获得相应权益。借助戴维·伊斯顿(David Easton)的系统分析理论，可将政府信任界定为对政治共同体、典则和当局的信任——即社会成员对政治共同体、政治体制和政府的支持和认同⑦。其实，这三方面的信任恰好体现了政治认同的三种逻辑：对政治共同体的信任是建立在共同政治价值的基础之上的一种价值认同；对政治体制表现出的信任是一种制度认同，源于制度的正当性，使公民愿意履行他们在这些社会制度安排中所应负的责任；而对政府的信任则是一种对其绩效和能力的认同的逻辑。其最终则都是要体现为对政府的制度信任。另一方面，若是从制度内涵层面来看，制度作为一种“社会的博弈规则”，是为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则，也正是在其中制度“构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的‘激励’。……用经济学的行话来说，制度界定并限制了人们的选择集合”⑧。人的行为由其所处的制度环境所诱导和约束，个体参与人是受制于制度的；同时政府行为及其社会效应作为一定制度背景约束下政府参与人的后果函数，也必然存在其自身发展的制度机制。若将上述两方面结合，也就不难看出，影响政府信任的因变量，归根结底在于政府“行为”或“作为”，其最终体现为政府的制度供给及制度执行。从这一意义上看，政府信任与制度信任之间具有极大的“亲缘性”。正如社会学家什托姆普卡(Sztompak，Piotr)强调的，“在制度信任——可以说对政府的信任——的情形中，我们相信建构其宪法框架的人，相信实际执行政府职能的人，相信监控和指导它们的表现的人”⑨。一语以蔽之，制度供给及制度执行的“主体”，归根到底是政府官员，也正是这一特性决定了制度信任与政府信任的内在关联性。

影响政府信任高低有两个最为直接的因素：民众对于政府的认知，以及对于政府整体运作的公共期望(这种公共期望包括公共政策、公共服务，乃至制度系统本身)。究其实质，就是对“政府表现”的“集体认知”，而政府表现首当其冲是在制度层面。因为政府是制度供给“主体”，其在制度供求市场中扮演着“制度卖方”角色，通过提供新的制度来消除制度不均衡所带来的“利益空隙”，以对发展过程中产生的制度失衡实施补救，让利益关系在新的制度安排下重回均衡状态。

基于此，政府信任度高低可以从其在制度层面上的“作为”得以体现：(1)制度供给能力。从经济学角度看，“制度供给能力”是指政府通过制度调整以解决制度失衡并最终达到预期的制度均衡的能力。其中至少涉及三个环节：政府能否对制度失衡状况进行较为准确的研判、把握和定位；在此基础上能否制定出相应制度对策；而且这些制度又能否得以有效执行，并最终达到预期绩效。由此不难看出，制度供给能力不仅仅是着眼于政府向社会提供了什么样的制度，或者某一两次的制度供给产生了何种效益，而是更注重包括对制度失衡的定位跟踪，制度失衡的原因分析，可行的新制度与旧制度之间的利弊权衡，以及新制度安排的供给实施这一系列机制过程，即一整套的制度供给机制。(2)制度正义性。制度设计价值取向和人们评价制度首要标准均为公正。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”对于制度正义性认知，这里不妨借鉴罗尔斯(John Rawls)观点，是指“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的各种基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有这些价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”。在此基础之上，正义的制度原则又有两个子原则：一为“自由的优先性”，即“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。二是“正义对效率和福利的优先” (包括“差别原则”和“机会平等原则”)，即“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。其中“差别原则”强调的是在不平等条件下如何尽可能地做到平等；“机会平等原则”则是要给所有基本具备平等条件的人以平等的竞争机会。两个原则均可适用于政府制度领域，“适用于收入和财富的分配，以及对那些利用权力、责任方面的不相等或权力链条上的差距的组织机构的设计”⑩。(3)制度有效性。制度在其产生、运行和变迁过程中都离不开人的参与，特别是利益相关者(包括制度的制定者、执行者以及制度的约束对象)的参考。从这一层面上看，所谓“制度有效性”，就是指制度因获得了制度相关人的认知和遵守而实现了其预期效果的制度状态。也就是说，制度有效性是一种状态，即制度相关人对制度普遍性地认同和遵守的程度。正是基于这一点，“制度有效性”的这一界定概括了制度合法性与制度实效性之间的张力，这表现在两个方面：一是由于得到制度相关人的认同，制度低成本运行；另一是制度绩效较好(11)。所以，制度有效性实质上是制度与制度相关人的行为在特定环境下的契合关系，即制度能不能、有没有效果的问题。归根结底，制度作为“由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”(12)。一个制度能否得到很好地贯彻，不仅依赖于制度本身是否合理、完善，更依赖于制度实施的机制或惩罚性措施是否健全。 总的来看，政府信任与制度信任之间的互换关系，结合上面论述可粗略地用图1表示。

图1 政府信任与制度信任之间的互换关系

制度环境(以一个国家的宪法和法律结构为核心的“基础性制度安排”)不仅对政府信任有着强烈直接的影响，还能通过作用于政府能力、公职人员素养从而间接影响政府信任水平，而且其对政府信任的总体影响远超过其它因素。这是因为政府信用或可靠性问题往往主要是由法令法规来解决的(13)。良好制度环境，若是与其“派生”而来“制度集合”或“制度系统”(从整体上看，一个社会的各项具体制度组成一个系统。其中的元素便是各项具体制度。派生制度往往是对基本制度内涵的具体规定和实施措施，具有较强可操作性)有机契合，又能使政府各部门的权责界定比较清晰，在政策制定和执行中也会自觉贯彻法治精神。同时，司法机关也能及时有效纠正政府机构自身“不作为、乱作为、慢作为”行为。故而，政府履职的主动性、积极性、实效性都会由此增强，民众的政府信任水平自然也就会随之提高。当然，制度系统作用远不止此，还“能够补充和强化非正式约束的有效性。它们能降低信息、监督及实施的成本”(14)。此外，良性的制度系统可以实现政府权力合理配置，并促使政府人员廉政勤政，因而也能通过政府能力、公职人员素质这两个变量间接助推政府信任水平的提升。基于此，有论者明确提出：“为了给人们对于周围的生活世界熟悉和亲密的感觉，也许最重要的因素是那些与公民的日常接触中代表公共机构的人，那些在当代社会巨大的非人格机构的‘门口’工作的人：政府官员、职员、警察官……他们都在系统的‘入口处’起作用。当他们展现专业水准、严肃性、能力、信任、关心他人、乐于助人时，他们的举止可能使人的信任散发出来。在另一方面，在‘入口处’的任何不好的经验，任何让人感到挫折的接触……可能导致两种结果，或者是犬儒主义(cynicism)的服从，或者是，如果有可能的话，从整个系统脱离出来。对所有具有高度社会可见性的职位进行大量的培训、小心谨慎地审查、高度选择地招募——首先包括所有的政治官员——是普遍的、机构的和职位的信任的先决条件。”(15)

二、政府制度信任缺失：转型期中国政府信任危机的根源所在

民众的政府信任即“政府与被统治人民之间的关系”，“取决于立法者和那些法律执行者之间是否存在信任，以及在这些官员、官僚与小公务员及他们日常接触的公民之间是否存在信任”(16)。这种信任又是通过政府制度供给及由此产生的制度信任体现出来。所以，民众对于国家或政府的信任获得由七项要素组成：规制(regularity)、效率(efficiency)、可靠性(reliability)、代表性(representativeness)、公平性(fairness)、负责性(accountability)及善心德行(benevolence)(17)。应该说，这七项要素无一不与政府能力及其外化出来的制度安排息息相关。以此为据，可以说，当前我国的政府信任危机，相当程度上是政府的制度信任缺失所致。其主要表现在以下几个方面。

第一，政府制度供给能力不足。制度是通过促进秩序来提升信任的。“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性……，在存在社会混乱的地方，社会的相互交往必然代价高昂，信任和合作也必然趋于瓦解……秩序鼓励着信赖和信任，并减少着合作的成本。当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”(18)由此来说，在从过去计划经济向现代市场经济转型期中的制度供给，或更确切地说是制度建设问题(实质上就是制度重建或部分重建的制度转型过程)就成为中国目前最重要、最迫切要解决的当务之急。而制度变化供给“取决于政治秩序提供新的安排的能力和愿望”(19)。其中，政府作为制度供给主体，其提供制度安排的能力是由制度创新知识、宪法秩序、成本与收益变动的影响，以及意识形态和文化背景四个因素所决定；制度供给愿望又多仰仗于其对涉及制度变迁的成本收益分析，也只有当制度变迁成本低于其收益时(即上层决策集团的预期净利益比较高)，政府才具有提供制度安排的意愿。这两个方面使得政府制度供给能力受到诸多制约，若再加上转型期处于社会秩序恢复与重建而带来制度转型的“强烈需求”，自然就会使政府制度供给更显不足。

现阶段我国政府制度供给能力不足表现为：一是制度创新多为“外延式”变革。近年来，各级政府虽然提出了为数不少的变革举措，究其性质，多属于“外延式”而鲜有“内涵式”创新：更多注重的是机构裁汰合并、人员精简等“数量”的控制方面。如行政审批制度改革中，众多部门和地方政府总是把撤销多

少审批事项作为政绩大肆宣扬，而事实上许多撤销的审批事项都是早已名存实亡的项目。这与先前机构改革中将正常退休者计算在分流下岗人员中有着异曲同工之妙。这种外延式变革也就使得机构调整陷入到“合并—分开—再合并—再分开”、“上收—下放—再上收—再下放”的循环怪圈中。与此极其类似的制度变革还很多，诸如“异化”了的价格听证会制度、不合理收费项目改革及个人税收制度、收入分配制度、房价调控制度……其根源就在于围绕官僚制产生的单位制、行政审批制度、干部人事制度等相互交错，形成制度矩阵，并产生出强化现存制度的刺激和惯性，既得利益者也成为现存制度持续存在的力量，从而导致制度陷入“锁定”(lock in)，制度变迁容易朝向无效或不利于净收益最大化的恶性轨迹上演化。由此，在宏观政治经济制度结构压力下，官僚制重塑中组织行为选择和个体利益交织影响，政治生活集体性、复杂性和目标多重性，以及权力非对称性等诸因素共同作用产生了“制度内卷化”(involution)，导致无效率制度安排无法淘汰，新的高效率制度供给又难以进行。二是制度创新中政府“意愿供给”与“实际供给”之间的差距。在中央与地方利益博弈中，由于存在着严重信息不对称，地方对中央制度供给总是采取“上有政策，下有对策”的“策略主义”态度，试图通过改头换面、曲解政策和讨价还价等手段形成政策执行层面上“博弈行为”，并与政策制定、政策资源、制度环境等因素交织，再加之社会民众对部分政策的不理解、不支持，进而带来了当前广泛存在的“政策执行阻滞”现象(表现为政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍、政策截留、政策抵制、政策合谋、政策寻租八种)(20)，最终使得经过精心设计的制度安排流于形式，在执行中“被过滤”、被扭曲或被抵制，造成制度设计的目标与实际执行效果之间的“制度堕距”。三是政府制度供给往往是“危机型供给”。只是当出了问题，才匆忙出台补救措施，缺乏严格、缜密的研究论证和通盘谋划，制度安排质量较低，甚至谈不上是制度，充其量也只能算是“应对之策”。当然，造成制度供给此种情态，一方面是由我国决定制度供给的组织系统的理念与结构特性而造成的“自生性滞后”所决定。因为在不确定问题中行为者制度安排目标是变化的。也就是说，人们对风险的偏好是随着收益和损失变动而变动的：当收益确定时，人们是风险厌恶型；当存在损失时，人们是风险偏好型。公共部门(或者说作为个体的政府官员)属于风险厌恶者。布罗姆利(Bromley)就此指出，“公共决策者看来是经常采取使损失最小化的行动，而不是收益最大化的行动；……那些处在做出集体决策位置上的人很可能为了损失而愿意冒险，但在收益范畴内却避免冒险。他们宁可选择确定的收益，而不是有一定可能性的更多的收益”(21)。因此，在难以明确获利机会的情况下，行政监管者最优选择就是保持既得利益，除非出现重大危机而有足够的外力迫使其实施变革，即滞后性的“危机驱动”式制度变迁。另一方面，也是必须要看到的，正是这种滞后性特征时常造成政府制度供给的“短期行为”(“头痛医头，脚痛医脚”思维模式下制度供给)，缺乏长远和系统性考虑，结果致使一个制度失败，为纠偏导致另一个新制度必须出台，同时制度之间的匹配性或耦合性鲜有顾及，甚至于前后矛盾。更为主要的是，此种情形，还会伴随着社会转型期中政府为应对此起彼伏的危机事件而得以不断复制，自然就会出现制度安排边际效益递减，政府的信用危机和制度信任危机随之递减。

第二，制度正义性匮乏。正义性是制度获得民众信任之前提。“一个组织良好的社会也是一个由它的公开的正义观念来调节的社会。……当制度(按照这个观念的规定)公正时，那些参与着这些社会安排的人们就获得了一种相应的正义感和努力维护这种制度的欲望。”(22)不言而喻，公平正义是衡量制度善恶的道德原则。从总的情形看，改革开放后，我国基本制度环境和制度安排是公正的，但也确实存在着为数不少的制度安排非公正一面。据相关问卷对各地3000多户居民调查统计，在其对改革政策是否公正的回答中，32.3％被调查者认为改革政策对各个群体是不公正的，49.3％的民众回答政策公正性为“一般”(在日常生活中，“一般”并非是中性概念，其否定意义大于肯定意义)，即超过八成民众对改革政策公正性持否定态度(23)。之所以会如此，是因为政策转型中政府制度安排表现出了非亲贫性、掠夺性和等级性三个特性：其一，改革开放初期，我国经济增长是有利于穷人的经济增长，其对应的制度安排和公共政策也是亲贫性的。但在20世纪90年代之后，改革政策和制度安排却出现了极其明显的非亲贫性。究其主因是要素市场(如土地、户籍、就业等制度)的改革滞后性及行政权力过多干预，致使富人阶层分享了改革的绝大部分成果。如工业化过程中，土地随着城镇化推进而产生的增值部分农民得到不多，贫富及城乡差距进一步扩大。

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