河北省农村土地承包经营权制度法律研究(7)

后的两代人。1986年，在坚持租地农场主终身租赁权和两代继承权农村土地政策的同时，英国政府又对租金实行三年一评估的政策，目的是为了防止租金过高。经过近百年的调整，在限制地主权利、限制了租佃制农场发展的同时，也初步制定了农村土地制度雏形(1995年英国政府废除了佃农终身土地租赁权)，并促使自营农场模式的产生和发展。

据最近的数据统计，英国自营或者以自营为主的农场占农场总数的87%，而租赁经营的农场仅占农场总数的13%。农场的平均经营规模由1895年的34公顷提高到目前的78公顷，由此可以得知英国现代农业最基本的经营形式已经由原来的租佃制变成了现在的自营农场经营。

从英国农村土地制度由原先的租佃制变为现在的自营农场制的历程我们可以看出，英国主要是通过健全法制规章、市场导向、积极扩大农场的经营规模、科技带动、鼓励土地流转等政府的主导行为来促进农村的土地流转工作。 3.2.4法国:实施土地集中政策，扩大农业经营规模

法国，可以说是当今世界现代农业大国之一，同样它的土地流转工作也是十分的成功。土地流转形式在法国是多种多样的，有的是土地使用权流转，有的是土地所有权流转。但多种模式下的流转模式统归有一个共同的特点，那就是实行土地的集中、生产规模的扩大。

小农经营方式在20世纪30年代之前一直占据着法国农业十分重要的位置，但是这种模式下每户农民只有少量分散的土地，而且收成也低，谈不上规模化种植，更无从谈起土地的流转。这种分散经营的小农生产方式严重阻碍了法国农业的发展。

法国政府于20世纪20年代颁布了一系列的政策法规，目的是为了鼓励和支持农村土地集中经营，具体的措施有：政府对于中等农场购买土地等方面给予政策优惠；成立专门负责购买闲置、零散土地再出售给大农场的土地整治与农村安置公司；完善农村社会保障体系（特别是建立健全农村养老金制度）来实现农民市民化；鼓励青年农民进城务工等。这些政策措施对于实现农业人口向城市转移，从而为实现农业的规模化经营起到了积极的推动作用。

在此政策的基础上，法国政府又制定了一系列的法律制度，旨在能更好地发展规模化的农业，也是为了促进土地流转工作的有序进行、合理利用土地与保护

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耕地。如规定私有土地必须用于农业生产，不准在耕地上建设房屋等建筑物，不准将整体的土地分割转让；成立专门负责土地流转工作的土地银行与土地事务所，对于不规范的行为政府可以直接干预等。[42]这些政策措施为确保土地有效合理流转起到了规范作用。

总体而言，法国通过在农村实行土地集中模式的土地流转政策之所以能够成功的原因在于:第一、完善的政策、法规、法律的保护；第二、完善的市场中介组织机构的帮助。这两个方面对于在土地流转中所涉及各方的权利义务关系起到了规范作用，不仅保护当事人各方的利益、促进了法国农村土地流转的顺利进行，也大大减少了在流转过程中各方产生的纠纷，降低各环节的税费。 3.2.5德国:在保持土地规模的前提下实施田亩重整

德国十分重视对农村土地产权的管理工作，形成了一整套有关土地产权的保

[43]护与管理方面的有益制度体系，这也是德国农村土地制度的一大特点与亮点。

德国农村的土地制度绝大部分是私有制，公有制土地仅占很小一部分，公有部分的土地由国家、州、市、镇所拥有。

在实施田亩重整计划之前，德国法律规定，农村土地的所有者对自己所拥有的土地具有使用、处理、获取收益等各种权利，土地在市场中也可以自由进行交易。但是为了防止由于农村土地用途的随意变更，而产生影响农业生产，进而影响粮食危机和社会稳定的目的，德国政府对农村土地的流转进行了严格的法律规定。为了防止农村土地分散，也为了阻止农村土地集中到非农民手中，防止农业滑坡，自1918年以来，德国开始对农村土地实施控制，不允许随意交易，一直到今天也是如此。德国在《土地交易法》中明文规定，若要转让农村土地的所有权，必须得到地方农业局的允许。对于转让土地的价格与其价值发生严重背离的、可能改变农村土地使用用途的、导致土地产生分散经营的交易，地方农业局是不能批准的。

德国自1953年开始，实施田亩重整，所谓的田亩重整就是在国家的支持下，通过对农田的重新统计和规划，将原属于不同的农户的土地通过交换、重新进行登记，再加以改造平整，使得土地形成一个整体的较大地块，以便于机械化的耕作，进而实现农业的规模化经营与集约化生产。在这种政策的支持下，德国农村土地的经营发生了明显的变化。平均来说，农村土地经营规模由原来的8公顷提

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升到约30公顷，10公顷以下的农业企业也由原来的140万个降低到28万个。为防止改变农村土地用途，保持土地的持续开发利用，也为了确保租赁两方的当事人合法权益不受侵害，维护土地的租赁管理，德国政府加强了对农村土地租赁的管理。其主要做法是运用法律形式来加以规范，在《农地用益租赁交易法》中，规定了在对农地进行租赁时要运用合同备案制度来加以约束，租赁的期限规定为12～18年，租赁的价格要符合国家相关规定，有相关部门定期进行检查，并对检查结果进行详细的登记。这些行为主要就是规范土地的租赁活动，监督检查土地租赁是否符合法律规范，租金是否符合国家要求，对于违反规定，擅自更改土地用途、随意转租的，有权要求租赁双方解除合约。

对于土地租赁中出现的各种纠纷，德国有着完善的土地纠纷解决机制，这与德国政府一直以来对于土地纠纷的解决机制建设非常重视是分不开的。在德国，有专门负责处理土地纠纷的调解人与部门，调解人由专业人士或者是调解双方都认同的人员来担任，若调解不能解决，可以向农业法院进行起诉，诉讼程序在《农业纠纷诉讼程序法》中有着明确说明，对于农业法院的调解结果不认同的可以到州中等法院上诉。在实际操作过程中，农村土地纠纷主要靠调解协商解决，很少有上诉至法院的。

第4章 完善河北省农村土地承包经营权流转制度具体措施

4.1进一步加强宣传领导,提高农户流转积极性

在农村土地承包经营权流转的过程中要坚持依法、自愿原则这个大前提,所以，要让广大农户做到在合理、懂法的基础上推进土地的流转,首先需要做的就是增强广大农户对土地流转及相关法律的了解和掌握。各级政府和组织可以通过采取广播、普法宣讲、板报、设立咨询热线、发放明白纸等多种方式和渠道向广大农户宣传国家对土地流转的政策、相关法律规定以及土地流转的意义，这就要求做到：首先，以土地流转为基础，向广大农户普及一些农村土地承包经营权流转方面的基础知识,增进他们对土地流转的基本了解和认识；其次，要有针对性的围绕土地流转所涉及的法律知识，向广大农户宣传国家的法规政策，特别是要加大对《农村土地承包法》的解释和宣讲；再次，选择一些土地流转的典型成功

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例子，让土地流转双方给广大农户进行宣讲和引导，增强他们进行土地流转的自信心。通过以上三种方式，让广大农户明白什么是土地流转、法律对土地流转都有哪些规定、国家对土地流转的关注程度怎样及国家对农民切身利益的关注程度如何，从而让他们消除根深于心中的土地流转只是短期行为的这一误解，更重要的是要让他们意识到合理的土地流转可以促进他们的经济收入、提高他们的生活水平。针对上述的这种加强宣传引导,提高农户流转积极性的做法，我们的目的是为了让他们的思想得到最根本的改变,让他们看到大规模经营的好处,这样他们就会主动参与到土地流转中来,从而提高农民土地流转的积极性。

4.2进一步加强农村土地经营权流转中的体制建设

通过笔者对我省部分农村土地经营权流转情况的调研与分析，不难发现在土地经营权流转过程中存在着许多问题和风险，在这之中有很多问题都是基于体制不完善的原因而产生的，在走访的村民当中，有将近四分之三的农户仅仅只知道国家有对农村土地经营权流转的相关政策，但是对土地流转的相关法律知识及具体的体制流程是不了解的。笔者认为，体制的完善、合理是支持和保障广大农户进行土地经营权流转的最基本也是最有力的动力和武器，只要依法正规的进行土地流转，那么在土地流转中发生风险的可能性就会大大降低。创造农村土地经营权流转的良好环境，不仅需要地方政府在政策上的引导、实际操作中的支持，更重要的是有切实可行、合理的体制作为强有力的后盾。

第一，土地经营权流转要依法进行。行政部门和司法机关要加大对土地经营权流转的监督监管力度，保证土地经营权流转要农地农用，防止通过土地经营权流转使土地变性。

第二，土地经营权流转要自愿。自愿是土地承包经营权流转的最大前提。农户完全有自主权来决定对于自己承包的土地经营权是否流转和怎样流转。任何组织和个人不得通过自己手中的权利或者强迫农户的意愿，要求或者阻碍农民依法进行流转，只有坚持自愿原则，土地承包经营权的流转才更合法、合理。

第三，土地流转程序要规范。在依法和自愿的基础上，土地承包经营权的流转还要具备相应的形式要件，即土地流转要签订完备、合法的书面协议或合同，对于已流转土地，要对其合同进行筛查，对合同不完善、流转手续不完备的协议

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或合同要使之完善；对没有合同或者协议的流转要补全合同。并且要从法律层面强化土地流转合同违约责任条款制度，将违约责任问题置于现阶段的工作重心。

第四，土地承包经营权流转要有偿。无论是农民的家庭承包地，还是村集体的留用地，经营权流转都要有偿进行，任何组织和个人不得擅自动用手中权力，无偿占用农民或村集体的土地。

关于土地承包经营权流转具体的流程可参加下表 表3 土地承包经营权流转流程图

4.3建立土地流转服务机制

笔者认为，仅有政府和法律构建的合理体制是不够的。当前,制约河北省农村土地流转的根本问题在于缺乏规范的组织协调机构和土地流转市场以及相应的服务机制。据笔者掌握的资料，河北省地区还没有设立与土地经营权流转相关联的评估、咨询中介机构，这样仅有前期的法律、政策宣传和后期的法律监督保护是不够的，我们还要在流转的过程中，给广大农户“伴随始终”的服务机制，

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