河北省农村土地承包经营权制度法律研究(4)

225.5万亩的土地是通过转包的形式进行流转的，占全省土地流转总面积的49.5%，而以互换和租赁形式进行流转的土地面积达66万亩和103.8万亩，分别占流转总面积的14.49%和22.78%，而通过转让和股份合作实现土地流转的一共占总流转面积的6.73%，但是同比2012年的数据，可以看出采用股份合作制流转的土地比去年同期增长106.6%，采用转让制流转的土地面积达25.6万亩，比去年的18.1万亩，增长了41.4%。由此可见，虽然河北省的流转形式虽然多样化，但是仍然较为集中，主要集中在传统的互换和租赁形式，原因主要由流转多为农户自发进行、传统观念的束缚、外部影响因素等诸多因素导致，这一问题分析将在后续章节中详细阐述。 2.1.2土地流转比例低、面积小

近两年，我国农村土地流转面积平均增长率为8.7%，增长率保持在2.5%，虽然截至2013年底，河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414.9万亩，占家庭承包耕地总面积的17％，比上年提高了1.9个百分点。[18]但我省农村土地流转面积平均增长率却为6.2%，仍低于全国的平均值。 2.1.3流转期限多为短期，收益不显著

根据调研的结果可以得知，土地流转期限在 1 年以下的土地面积有82.9 亩，占流转总面积的7.62%，流转期限在1-5年的土地面积为436亩，占流转总面积的42.68%，流转期限在5-10年土地面积为219亩，占流转总面积的15.72%，10-20年流转期限的土地面积为145.8亩，占流转总面积的19.77%，20年以上流转期限的土地面积为154.9 亩，占24.25%，由此可见土地承包经营权流转期限主要集中在5年以下。

2.1.4在流转方式中，我省土地流转主体仍以农户为主

在全河北省农村土地承包经营权流转中，农户自发进行流转的土地面积占流转总面积的95%，可见，我省的土地承包经营权流转主体仍是以农户为主。 2.1.5农村土地经营主体趋向多元化

“最近一些年，由于农业结构调整和效益农业的发展，原有的专业大户进一步扩大了自己的生产规模，而新的专业大户也如雨后春笋般不断涌现，与此同时，还出现了一批农业企业、农民专业合作社和科技人员等在内的一大批新的农业生产经营主体成了租赁农户承包土地、投资效益农业的新生力量”。[19]一般而言，

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土地承包经营权流转受让方主体主要有农户、种养大户、专业合作社和土地股份合作社、农业企业。

根据数据分析到 2013年6月份，河北省龙头企业达到1961个，比去年同期增加 9.0%，专业合作社达16798个，比去年同期增加14.5%，由此可见，目前农村土地经营的主体变得越来越多样性。 2.1.6地区流转不平衡

2013年底，河北省平山县的土地流转面积为243万亩，仅为耕地总面积的2.5%，低于全国平均水平2.5个百分点，但是在农业产业化经营起步较早、特色产业发展迅速的县域、毗邻经济较发达城市或者二、三产业发达地区，土地流转的比例高、面积大，如廊坊霸州市的信安镇，由于邻近天津，二、三产业发达，放弃土地经营权的农户已较为普遍，土地流转规模已占承包地面积的40%以上；而张家口的阳原县地处坝上，自然环境恶劣，县乡经济发展缓慢，农民收入仍以农业为主，因此土地流转规模很小。[18] 2.1.7土地承包经营权流转速度加快

河北是我国粮食主产区之一，2013年粮食生产再获丰收。据统计，全省粮食播种面积9473.81万亩，比上年增加20.25万亩；总产量673亿斤，比上年增加23.68亿斤。截至到2013年底，河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414.9万亩，占家庭承包耕地总面积的17％，比上年提高了1.9个百分点。[18] 2.1.8土地承包经营权流转管理日趋规范

根据相关数据，2013年底河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414.9万亩，占家庭承包耕地总面积的17％，比上年提高了1.9个百分点。[18]签订土地承包经营权流转合同38.7149 万份，比2012年同比增长了26.2%。

2.2 河北省农村土地承包经营权流转存在的问题

2.2.1土地承包经营权流转市场不健全

根据数据统计，我省的农村土地承包经营权流转多以以自发性流转为主，农村土地承包经营权流转市场体制并也不是很健全，市场机制的规范作用在一些地区甚至还没有完全发挥其应有的作用。自发性的流转指的是农户之间自发进行的土地承包经营权的流转，这种流转多为短期且范围狭小，自发流转的模式也多为

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口头约定并不签订合同，有的地区甚至是无偿的，盲目、无序、混乱的流转现象较为普遍。

根据一份对我省赵县2012年农村土地流转情况的调查报告显示，在赵县农村土地流转过程中，都是由转出户与转入户在自行协商的基础上对土地进行转包、互换，一般不签订书面的协议，且大部分都是小规模、较分散的流转，这种通过自行协商的方式进行的土地流转的占流转总量的72%以上。而在流转中即便签订协议，也多为口头形式协议，限定的流转期限一般多为一年，或者是种一季算一季，或者未明确规定期限，原承包户随时都可收回，这种类型的流转土地量占流转总量的80%以上，流转过程中，转包、代耕、互换等流转方式基本上都是无偿的，没有签订合同或合同不规范的土地流转面积占流转总面积的90%。[21]根据一份对河北省邯郸市邯郸县东小屯村几个村庄土地承包经营权流转的调查报告，截至2012年，调研所涉及的农村土地承包经营权流转的农户都是通过私下的口头协议，无人签订过书面合同，土地流转的范围多为本村亲戚、邻居或要好的本村居民之间，大多以村内流转为主。[22]

土地承包经营权的流转是一种市场行为，因而这种流转必然会带有市场经济的一些不足与弊端，这种自发性流转的缺点在于缺乏市场的引导，盲目性比较大，如果在流转的过程中没有注意将会造成必然的经济损失，这样既不利于新农村的建设也会对农户的经济收入产生不利影响，更不利于农村经济的发展和社会的稳定。

2.2.2土地承包经营权流转不够规范

农民在土地流转方面的切身利益是受土地承包经营权流转规范与否直接影响的。但在我省的实际操作中仍然存在一些不够规范的方面。

第一，主体不规范。依照《土地承包法》第32及33条内容规定，只有有承包经营权的农户才可以是进行土地承包流转的主体，而一些基层的行政力量为了一己私利，经常会代替农户签约进行土地承包经营权的流转；还有的就是违反《土地承包法》第15条，随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包。

[23]

从实际的情况来看我省部分地区进行土地流转的主体往往不是农户本人，这

就会形成土地承包经营权流转主体的易位，而这种易位不仅降低了行政主体的公正地位也损害了农户的正当权利，在出现纠纷时又会使农户利益直接蒙受更大损

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失。

第二，流转手续不规范。从前述的调查中我们可以知道，在当前的农民进行土地承包经营权流转过程中农户一般不会签订正规的合同，只是口头上的协议。即使有合同，合同形式也并不规范。这样就可能会在后续的实际操作中留下许多隐患，而这种不规范的形式往往会侵害对土地享有承包经营权的农户的利益。

第三，行政力量的强制介入违背了土地流转自愿的原则。放眼全国，党中央虽然支持农村土地流转，但明确指出要建立在自愿、有偿、平等的基础之上。在农户的土地流转过程中，基层的村组织扮演着不可或缺且十分有分量的角色，它能为土地流转提供中介服务，能帮助农户更加合法合理的办理土地流转，但是不能越俎代庖，直接操办后者强行要求农户进行土地的流转。

当前我省土地承包经营权流转在总体上是良好的，但是部分地区的乡村基层组织，违背农户意愿，强行推进土地流转，目的就是为了推进农村城市化进程或者是一己私利。例如，片面强调村集体对农村土地的所有权，而忽视农户所依法享有的土地承包经营权，随意调整或更改承包合同，打击了农户的生产积极性，不利于土地流转的顺利进行。[24]

2.2.3承包期过长，农民“脱离”土地

我国出台的文件明确规定：“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果需要建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业，应当尽量与乡镇农业示范场或国有农场结合，利用其设施和土地，也可以小范围向农户租赁承包地。”[25]但是有些地方农户与工商企业签订的租地期限大大高于农户自己的承包期，这已经严重违反了规定，甚至有的地方的租期已经达到50年或者更长。

虽然农户将自己的土地通过租赁的方式暂时流转出去，不仅增加了经济收入，而且使得已经市民化的农户或外出打工的农户可以在不放弃土地的前提下更好的利用土地、在外工作生活。但是这种大规模、长时期的租赁模式会使得一些农民无地可种。离开土地的劳动力再就业困难。[26]在农业产业结构调整和农业产业化经营的过程中，农户的土地被地方的工商企业或者大农户统一管理、使用，虽然用途尽管没变，但农户在承包地的自主经营权就消失了，由于地方政府通过

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行政命令的强制方式过分干涉以及分散的农户无法与强大的企业进行博弈，使得农户只得妥协。企业接管土地后农户是以土地为投入的，如果一旦企业经营失败，那么农户所蒙受的损失是最大的。这无形之中就造成了虽然农户从基层集体组织中承包到土地，但实际上也仅仅是一个“中间人”，没有对土地的实际控制权，于是就形成了农民“脱离”土地的情形。 2.2.4流转后的土地被改变用途

我国关于农村土地流转出台的文件中，规定了三“不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。[27]但是有些个人或者基层政府由于受到农村土地承包经营权流转中潜在利益的驱动，为了个人或小团体经济利益考虑，不顾国家相关规定，假借各种理由发展休闲农业园区、观光农业园区等模式改变原有土地性质或用途，这种行为实际上是以“张冠李戴”的方式规避了国家相关的土地管理法规，变相的改农业土地为商业土地。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。在对河北省的调查中发现农户流转出去的土地虽然大部分仍为种植业用地，但还是有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，而且这部分的比例在悄然上升，有的地方还出现了破坏性比较严重的非农农村土地承包经营权流转。河北省行唐县某村100多亩耕地流转后全部变成了渔池。调查反映的情况表明，该县占用良田建砖瓦厂的有10多个，共占良田300余亩。如另外某镇大塘村砖厂，占良田面积达70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤小麦的补偿（按当年市场价折币），但是砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。[28]虽然改变农业用地的用途会在一定程度上推动当地经济的发展，给农户带来更多的经济收益，但是这种做法不仅与我国法律相违背，给严重的是使我国本已不多的耕地资源进一步锐减，最终影响国家的农业发展。 2.2.5土地流转信息不畅通

在我省的土地流转过程中，一般多是在同村村民之间进行的，因而使得土地的流转缺乏了市场。究其原因：一方面，自发行为导致流转信息不畅通。因为流转信息主要是通过亲戚、朋友、邻里等村庄内部获得，了解这些信息的人群范围太过狭窄，这就使得想承包土地的人根本就了解不到相关信息，无地可包，想进

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