农村土地流转模式问题研究 - 土地信托视角2(4)

同时，南街村围绕农业办工业，大搞农副产品深加工，消化从农业中释放出的大量劳动力。南街村壮大集体经济，走向共同富裕的实践说明，农村土地流转要避免一刀切，有条件的地方采用集体农场，发展适度规模农业生产和经营是可行的。 农村各地不断创新的土地流转模式，表明环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，它反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的迫切性。

3．当前农村土地流转模式比较分析

为便于比较，本文将土地流转的几种几种模式大致予以归类，分为分散流转模式和集中流转模式。分散流转模式主要包括转包、出租、转让和互换等模式，集中流转模式主要包括股份合作、反租倒包和集体农场等模式。

分散流转是20世纪80年代初在我国农村地区就已出现的土地流转模式，是拥有承包经营权的农户把土地使用权依法自愿转让给其他农户的经济行为。分散流转由农民自发形成，大多在亲朋好友和本村村民之间进行，流转过程中没有政府和村集体的组织参与，这是目前农村土地流转的主要模式。集中流转主要是依托村集体进行，由村集体直接参与，充当农地流转的中介和组织者，通过不同方式把农民的土地集中，然后再出租给需要土地的农业经营大户。土地集中流转有利于土地成片开发，实现规模经营，带动农业产业升级，具有较高的土地利用效率。

3.1分散流转模式的优势及问题分析 3.1.1分散流转模式的优势

分散流转的优势主要表现为：由于分散流转完全是承包户自发、自愿进行的，故引发的纠纷较少。农地的分散流转对农业内部、外部条件要求比较低，对流转的数量和效率也没有要求，所以农地的分散流转适用的范围较广。一般而言，那些农业生产效率不高、劳动力转移程度较低的地区，分散流转比较普遍。分散流转模式下经营单位一般都是家庭或者是小规模生产单位，因此经营方式比较灵活，能够根据市场的需要和经济形势的变化随时调整农业生产。此外，由于土地的净收益与个人收入息息相关，土地承包者的劳动积极性也很强，责任意识相对更强。

3.1.2分散流转模式问题分析 分散流转模式虽然不尽相同，但是在实际操作中也存在多种多样的问题，归纳起来具体表现在以下几个方面：一、程序不规范，缺乏书面合同。由于土地转包的对象选择面狭窄，造成双方相互比较了解熟悉，也比较信任，甚至双方之间往往还沾亲带故，因此导致在转包的时候，双方通常口头约定转包的占绝大多数，很少会去签订书面合同。同时因为农民的文化水平偏低，加上许多乡镇的农村土地管理部门都已因市场化而被撤销，造成签订的书面合同内容不规范，没有统一文本格式的转包合同。二、土地转包、出租的期限没有明确规定。在土地转包过程中，双方对转包的期限通常没有明确的规定，通常由承包方决定，往往是一年一口头的约定形式。通常情况下，承包方往往因去外地务工而将土地承包经营权转包，但承包方外出务工也存在许多不确定性，当遇到在外失业无法生存时，承包方往往就会回到农村向第三方收回自己转包出去的土地，继续来从事农业生产经营活动，因此转包期限通常没有明确的规定，不利于第三方从事农业生产经营，也不利于提高农业生产效率。

3.2集中流转模式的优势及问题分析

3.2.1集中流转模式的优势

较之土地的分散流转，集中流转更具有替代优势：易于土地集中连片，实现大型农业机械化耕作。有利于土地投入增加，实现农业生产规模收益。有利于农业产业结构调整，符合农业现代化的发展方向。农地集中流转对农业内部、外部的条件有一定要求，不仅要有工业化和城市化对农村剩余劳动力转移的外部拉动力，还要通过转入者规模经营优势的发挥为流转提供利益驱动。只有第二、第三产业较发达，农户不再依赖土地作为其收入来源时，集中流转才易在维护集体和社会稳定的前提下稳步推进。从我国当前的实际情况分析，随着工业化和城镇化的不断推进以及农村剩余劳动力的大量转移，土地集中流转的适用条件和范围必将越来越广。

3.2.2集中流转模式问题分析 集中流转应注意的问题，一是流转后土地的用途监管问题。由于粮食作物的收益低于经济作物和畜牧养殖，农业用地又远低于工商业用地，因此农村土地流转过程中人们为追求经济利益常会改变土地的用途，致使部分流转土地由农业用地转为工商业或建设用地，或者由粮食种植业转为了蔬菜、水果、花卉等经济作物种植业和畜牧养殖业，造成了耕地面积的减少和粮食生产安全的隐患；二是转出户的收益保障问题。无论是土地交由合作社还是反租倒包给企业，一旦合作社或者企业经营发生重大损失时，转出户的租金或股份支付就会面临困难，往往会引发纠纷甚至升级为群体事件；三是集中流转组织中的政企合一问题。几乎半数以上集中流转组织中，经济和行政功能是高度重合的，其领导者集收益分配和行政管理于一身，常利用行政手段侵犯农户利益，谋取不正当的经济收益。政企不分也给外部想利用耕地的企业提供了巨大的寻租机会和行贿空间；四是转出土地农户的就业安置问题。有些地区土地流转后，企业或者合作组织并不能完全吸收和安置剩余劳动力，即使能安置的部分也多是临时性或季节性的雇用，并没有相应的养老、失业等社会保障。 3.3当前农村土地流转存在的问题

虽然农村土地流转在中国得到了前所未有的发展，但不管从经济和政治的角度，还是从保护耕地的角度来看，农地流转机制都没有发挥出它应有的功效。农村地区还是存在大量的弃荒现象，流转市场也不完善，农民的利益没有得到保障，主义是由于我国的农地流转缺乏完善的机制。具体体现在以下几个方面:

2009年

2003

80年代后期到90年代

80年代

3.3.1农地承包经营权的权限没有清晰的界定

首先，我国在相关的法律中都规定了农地的承包经营权可以流转，可是承包经营权的具体权限内容没有详细的规定，对于可以流转的承包经营权中的处置权限也没有具体的规定。其次是现行的农地管理制度中对于农地流转的空间也不清楚。农地主要是由村集体承包给各个以家庭为单位的个人，对于土地面积，土地承包的年限，权限，以及用途流转等等都是由村集体决定的。并且经常会变更农地承包权，流转土地后就经常会有纠纷出现，这些因素都影响了农地流转的速度和质量。）

3.3.2流转合同管理不规范

《土地承包合同法》规定，土地承包合同必须具有行政权威性和法律的严肃性，在合同上必须盖有县级人民政府和乡镇人民政府的公章。但在实际操作中，基层政府部门对合同不重视，管理也不规范，这都为纠纷流下隐患。

可是由于管理的不到位，很多地方的承包合同都是由村社干部填写，有的甚至是农户自己填写和涂改，以至于对于农地的面积，范围，还有承包人(有的土地被多户农民登机在名下)的人数都填写的模糊混乱。还有一些农户在转包农地时未签订书面合同，采取口头协议。 3.3.3农地流转缺少规范完善的中介组织

中介机构发展缓慢也是缺乏中介组织的原因之一。中介机构发展滞后有一定的历史原因和我国特殊的国情所造成的，对于农地流转是在2005年才有了合法的身份的。法律对于承包权的利益和责任主体规定的缺位，客体价值没有历史延续性，由于国情和地域的不同，无法参考国外的流转客体价值，这些都是导致中介组织没有明确服务对象和主体的原因，中介服务组织的价值和存在空间都非常狭小。中国农民的文化素质不高，对有关的法律政策缺乏必要的认识，更不要说对于经济方面的知识了。所以他们通常不得不通过村集体来作为中间人来完成农地流转这一过程，或者是小范围的私下交易。此时村集体就变成了既是“法官”又是“当事人”的矛盾的双重身份，使得中介这一角色失去应有的功效。一方面村集体为了利益可能牺牲了个体的农户利益，另一方面，村集体相对于正规的中

介机构，信息面叫窄，服务程序和质量也不规范，不利于促进“买卖双方”的交易。

3.3.4农地流转过程缺乏配套的规程和市场

现在的承包经营权的流转基本上是私下交易，或者在村集体的组织下交易的。这种“有值无价” “有市无场”的交易方式缺乏法律和政策，甚至一些公认的交易规则可以遵循。农地流转市场中缺少监督保障机制，流转市场缺乏规范的规则运作，市场交易的透明度不高，不公平现象严重，致使农地流转成总量低、成本高，交易成功性降低，法律纠纷增多。没有规范的农地交易市场的形成，使得交易双方的成本也是居高不下。

基于上述分析，农村土地流转尽管形式多样，不同的流转模式已经取得了很大的进步，在农村土地流转规模中占有相当重要的比例。但是，上述这些模式或多或少存在一些问题，导致农村土地流转未来的发展遇到瓶颈和限制。如果深究其原因，在于流转过程中风险承担和利益分配的不均衡造成的。

将农村土地信托模式引入农村土地流转机制中可以解决这些问题。在一些地区有农地信托机制的实践运作，如浙江省绍兴县的三级服务体系，安徽省桐城市的益民土地开发公司等这些信托服务机构都是将农地集中起来通过市场运作的方式再转租给企业开发，这些中介机构发展较快的地区农地的流转速度快，耕地保护的好，经济也得到较好的发展。

4.农村土地流转引入信托的可行性分析

农村土地信托(以下称农地信托)既是是农村土地流转制度的一种流转形式，又是运用信托制度管理和处分土地土地等不动产的一种方式。这是现代社会信托制度与农村土地流转机制结合的一种创新。笔者在这一部分对信托制度做了全面阐述，分析了农地信托的优势，并论述了建立农村土地信托制度的现实必要性。 4.1理论概述 4.1.1信托的概念

信托(Trust)，从字面上理解是基于信任委托，是指一种为了他人利益的财产管理制度。由于信托是一种法律行为，各国由于法律，文化，经济发展水平等的不同，对信托的定义也各不相同，至今对于信托没有形成一个统一的概念。如在牛津法律词典中对信托是这样规定的:信托是持有并管理财产的一种协议。据此协议，财产或者法定权利的所有人将财产和权利交予另一个人或几个人，后者根据协议，代表或为受益人或为其他人、或为某一特定目的的或为几个目的的而持有财产和行使权利。

日本法律中规定的信托定义为:拥有财产权的主体有将所有的财产权转让或其他处理财产的行为，这些行为使得他人按照一定的目的而进行处理财产或者管理财产。台湾地区规定的信托是指委托人将财产权转移或为其他处分，使受托人依信托本旨，为收益人之利益或为特定之目的，管理或者处分信托财产之关系。我国在2001年颁布的《信托法》中规定的信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。

一般而言，信托是当事人之间相互信任，委托人由于信任将财产交予受托人，受托人为了达到特定的目的以自己的名义管理或处分财产，所得收益归受益人所有的一种财产管理制度。在此过程中，受托人要遵循委托人的指令，并获得相应的报酬。

4.1.2信托的发展过程

信托是随着人类生产和经济的发展而逐步产生的，是一项重要的经济与法律制度，其产生和发展均与土地权益具有密切的关系。一般认为，英国是信托制度的起源地，在萌芽阶段是为了保护贵族的土地用益关系。形成现代意义的信托制度是在16世纪，但最初是以个人承办信托，不以赢利为目的的民事信托，信托财产是以土地等不动产为主的财产权，所以英国的土地不动产信托比其他国家的发展都要普遍。但随着社会和经济的发展，英国的这种民事信托制度逐渐转变为以经营盈利为目的的信托制度。在19世纪初美国引入信托制度，至此之后信托制度得到了迅猛发展，形成了投资信托和金融信托等信托组织形式，建立了资金服务等信托业务。20世纪初，信托被引入日本，随后在东南亚地区盛行。虽然日本的信托制度借鉴的是美国的信托制度，但还是与其不同，主要是商事信托。日本建立了许多以大财团为后盾的信托组织与信托公司。在80年代，日本为了保护农地提高土地利用率，开始将信托应用于农地流转制度中。随着全球经济的不断发展，信托被许多国家引进，特别是在以市场为主导的经济社会中占据着不可忽视的重要地位，现在已经发展成为一种特殊的财产管理制度，在社会生活各方面都被应用。

信托在中国起步比较晚，随着改革开放和市场经济体制改革的深化逐步发展起来的。

在中国，现代意义的信托诞生于上世纪20年代，主要是在银行的业务中设立了信托这项业务，没有得到很大的发展和广泛的应用。在新中国成立后，社会主义改造完成后就取消了信托制度。在改革开放后才真正意义上发展起来了。1979年10月中国国际信托投资公司经国务院批准同意成立，它是新中国第一家信托机构。2001年10月我国施行了《中华人民共和国信托法》，标志着我国信托由实践到法律确认其合法的身份，信托在我国发展的进一步成熟。发展到至今中国已经有近千家的信托公司了，涉及的经营范围也非常广泛，如金融，房产，保险等等许多领域，但在农村土地流转方面的应用却不多。 4.1.3信托在我国的发展状况

依据中国信托业协会数据，截止2013年6月，信托公司管理资产规模已经突破9万亿元。回顾2009—2012年，信托公司管理资产规模均保持50%以上的同比增长率。如图所示。

2009—2012年信托公司全行业管理资产规模分别为1.22万亿元、2.02万亿元、3.04万亿元、7.47万亿元。

2009—2012年信托公司全行业管理资产规模增长率分别为50.50%、58.25%、55.30%。信托行业与其他金融行业的比较：2010年超过公募基金的管理资产规模，2012年超过保险业的管理资产规模，成为仅次于银行业的第二大金融行业。 信托兼顾了社会主义与市场，实现了公平和效率的完美结合，一方面遵循市场规律为社会创造财富，另一方面以共同富裕为公约数，实现民众利益最大化。其中，民众作为信托财产的所有者，委托信托公司管理信托资产，信托公司作为信托财产的使用者为受托人服务，以按劳取酬为原则，收取合理报酬，而受益人作为信托的利益归属者获得最大份额的信托收益。 信托共有制的有效性体现在：

第一，2010—2012年信托公司分别为收益人创造了4.63%、4.30%和6.33%的年化综合实际收益率。

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