农村土地流转模式问题研究 - 土地信托视角2(2)

内容主要是土地改革和土地资源保护，并没有将土地信托内容与农村金融体制联系起来。

国外学者对于土地信托机制的研究一般都是加强土地利用方式和土地的利用效率，并通过一定的激励手段保证农业产业的发展，以此达到国家农业安全和农户增收的目的。但是采取土地信托模式来实现农村土地流转来保障农业、农村和农民问题的研究较少。这主要是因为在西方国家土地的性质与中国存在差异，西方国家土地是普通的商品，可以上市自由流通，农户拥有土地的所有权。所有国家的研究一般不会涉及到信托模式中风险控制问题，也不会涉及到农村土地的定价，也没有关于土地获取收益后的利益在分配问题。

有关土地信托的作用和目的，国外的很多学者已经做了较多的研究，其中代表人物有DonaldM. Mcleod，其在1999年就根据美国的农村特点，明确提出土地利用方式，分别是分区制、购买发展权、集群式发展。此外，西方的很多有关学者还对此进行了实证研究，并建立了多种模型。其中比较有代表性的有：Philip J. Bacon，Julie Ann Gustanski，Roger Coupal和Any Seidl。

Philip J. Bacon等人在2002年提出BN模型，该模型主要基于信息经济学的贝叶斯网络理论，主要目的是为了确保农村土地利用的可持续性，Julie Ann Gustanski 于1999年提出了ILCOS模型，该模型的建立主要是为了进行土地信托决策使用。Julie Ann Gustanski认为土地的使用方式是多种作用的综合，土地质量和位置只是其中之一，深层次的原因包括政治、经济和文化。

Roger Coupal和Any Seidl (2003) 将土地使用方式的选择和税收联系在了一起，其研究了税收的变化对土地使用方式的影响，并从成本的角度分析了农村农业用地和农村居住用地和财政的影响关系。

由此可以看到，国外学者对土地信托的研究仅仅是在土地资源利用效率最大化和保护土地资源可持续发展方面，而对于土地信托的具体流程和制度设计方面相对较少。即使有关学者涉及到土地信托流程，一般也只是出现在一些发展中国家和经济转型的国家。

Zvi Lerman(2004)就在充分调查的基础上发表自己的结论：土地市场的运作效率和运转的稳定性才能影响农民的收入。要在农村地区实行土地金融制度的改革，核心思想是该制度本身是否能够带来成本节约，是否将土地的大部分收益让渡给农户，所以政府对于土地信托的出现应该是鼓励，而不是设计各种不同的项目替代目前农村的贷款系统。 1.3.2国内相关理论研究

熊慈明(2004)根据浏阳市已经推行的土地流转信托模式，肯定了“浏阳模式”对促进浏阳市农村土地流转方面的积极作用，对新农村建设起到的推动作用。作者也根据浏阳市实行土地流转的状况和反馈，提出了“浏阳模式”土地信托实行过程需要注意的问题。主要包括三个方面：尊重农民的意愿，保证农户促收增收，稳农承包。在土地信托委托人和受托人的选取问题上，学术界存在一些分歧。王秀兰，杨兴权(2007)在分析了日本出售型和租赁型土地信托模式特点的基础上，提出了我国构建农村土地信托运作模式的观点，主张成立农村土地信托机构，设立土地投资信托基金。

国内的一些专家学者吸收国外理论研究经验和成果的同时结合我国国情，针对我国农村具体情况，在将土地信托制度引入土地流转方面做出了大量深入研究，为我国土地流转方式的创新做出了巨大的贡献。对于建立何种农村土地信托机构，赵国平(2009)提出了受托人是具有资金、技术和管理能力的自然人、法人

或其他组织的观点。

岳意定、刘志仁、张璇对国外关于农村土地信托制度的研究主要涉及土地信托的产权基础、土地信托的目的和作用、土地信托中的公私关系、组织形式和运作模式几个方面,主要以土地所有权私有化为前,但已将研究重点从所有权转移到使用权和控制权,成果主要集中在农村土地改革和土地资源保护方面。

李杰义在调查研究浙江省农村土地流转后认为,浙江省以“依法、自愿、有偿”为原则积极推行农地的市场化流转,取得了成功的经验,1.促进了农地的规模经营。2.推动了农业产业结构调整。3.增加了集体收入和农民收入,但也暴露了一些问题,1. 土地征用政策不完善。2.集体资产管理制度不健全。3.失地农民再就业难。他提出采取以下3种方法解决问题。1.进一步完善土地产权制度,使之更有利于保护农民的土地权益。2.进一步完善土地权益保护法律法规,有效遏制有损于农民权益的“圈地”行为。3.建立和完善土地市场制度,培育农业生产服务产业,确保进城打工的农民更好地实现其基本社会保障。 1.4研究内容和方法

本课题的研究是在前人的基础上进行，研究中应立足于多学科角度，运用文献分析法、归纳法、对比分析法、定性与定量研究相结合、规范与实证研究相结合等方法，并对比国内外农地信托的理论与实践发展模式，以本国的国情为立足点，对我国农地流转进行了历史考察，并对农地流转的本质内涵、主要因素、以及目前存在问题以及引进信托制度的可行性等进行理论和实践探讨。

(1)文献研究法。在研究过程中，笔者查阅大量的相关期刊、论文和专著，统计相关数据，在充分吸收前人的理论成果基础之上进行本论文的构建。

(2)归纳法。本论文采用归纳法对通过各种渠道收集的资料进行整理分析，提炼出土地信托相关的概念和理论，进而构建出自己的理论框架。

(3)对比研究法。主要体现在两个方面，一是对目前我国农村土地流转模式进行对比研究，二是对国内外农村土地流转信托模式进行对比分析。

(4)规范研究和实证研究相结合。其中对我国农村土地信托制度体系构建、对策建议等进行了规范研究，而对农村土地信托制度的影响因素则釆用了以实证研究为主的方法。遵循“文献阅读一实地调研一实证和规范分析一得出结论”的研究思路。

2.农村土地流转制度概述 2.农村土地流转制度概述

我国的农村土地管理在我国的改革初期，政府实行家庭联产承包责任制，解决了我国当时的农村土地问题，提高了农民的收入，推进了农村土地制度的改革，增强了农村地区的经济发展水平。近年来我国正处于社会转型期，政府面临着耕地荒芜严重，农地撂荒日益扩大等农村土地问题，而各地区根据市场经济的规律，实际出现了对土地实行了不同方式，不同程度，数量不等的农村土地流转，在社会发展的新历史条件下，政府提出了农村土地流转，并用政策法律的形式加以确认，使之成为符合实际又行之有效的农村土地改革制度。这对保障农民权益，发展农村和农业经济，保护耕地，维护社会稳定具有重大的现实和历史意义。要了解我国的农村土地流转制度，首先就要从农村土地流转的内涵以及流转的发展历程来了解这种流转制度目前的发展情况。 2.1农村土地流转概念

农村土地流转的概念，主要从两个方面加以区分，广义的农村土地流转包括

土地产权的更替和土地利用方式的转变，是国有土地使用权和集体土地使用权的转让，包括了农业用地流转和非农建设用地流转。另一种农村土地流转是狭义的，《农村土地承包法》界定农村土地流转只是农业用地流转，不包括非农建设用地。除此以外，也有观点认为农村土地流转是附属在农村地产交易中，土地流转只是地产交易的一种方式，不应该是一个新的概念。在本文中，笔者进行农村土地流转的研究有以下2个假设：1、农村土地流转对象主要针对的是农村集体所有农业用地，土地的所有权和用途均保持不变。2、农村土地流转主要针对的是农村集体土地的承包经营权的转让。

2.2农村土地流转的必要性

社会主义新农村的建设和社会的发展必然要求农业的发展，农地流转势在必行。将原来分散、独立的土地经营单位整合成统一、集体的经营模式有利于实行规模化生产和专业化生产。因此传统的土地制度已经不适宜现代农业的生产，社会的发展也必然要求对原有的土地制度进行变革。具体表现在以下几个方面。 2.2.1我国现有土地制度的局限性

第一，影响了农村规模化进程，阻碍了生产力水平提升

现有的土地制度分散了土地的经营权，无法实现农村土地规模化生产。大型的机械无法在面积较小的土地上使用，一般都是采取大量的人工和小型机械来替代，这就导致人力和物理的损耗，劳动成本增加，生产力的水平比较地下。 第二，影响了农业的国际竞争力

当前中国的土地制度模式普遍还是单户经营或者是小规模化经营，无法形成成本优势。在现代市场经济条件下，各种产品的市场竞争都非常激烈，农产品的市场竞争力更是关系国家的安全。而现实情况是国家每年从国外大量进口农产品，中国作为一个农业大国的农业成本优势已经不复存在。因此想法设法降低我国农产品生产成本，提高农产品国际市场竞争力显得十分迫切。土地流转制度的变革可以实现规模化生产、科学生产、精细化生产，从而提高我国农产品和农业的国际竞争力。

2.2.2土地撂荒现象比较严重

农村土地撂荒现象比较突出，具体原因有： 一是农业生产效益比较低，大量农业从业人员宁愿从事其他行业，放弃了农业生产。二是农村主要劳动力大量外出打工，将家中田地交由他人耕种或者撂荒。三是相当部分农业人口因为求学、工作、婚姻等原因户口外迁，主要特点体现为农村地区流入城市地区，中小城市流入大城市，内地城市流入沿海城市。 2.2.3国家相关政策推动

考虑新的社会环境和经济的发展，国家也一直鼓励农村土地之地的变革，推动农

村土地流转，并出台一系列相关文件和规定。2002年出台《中华人民共和国农村土地承包法》，2005年中共中央出台《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》， 此后又陆续出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》和《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》等规定。 2.3农村土地流转制度发展历程 新中国建立以来，我国农村徒弟制度经历了曲折的道路，确立了农民土地所有制，实现了农民集体土地所有，土地精英方式也由集体经营转向家庭经营。基于此，对当代我国农村土地制度改革进程进行研究，分析改革的原因，探讨制度的优劣得失，总结改革的经验教训，进而为我国农村土地制度的改革提供借鉴。 2.3.1建国前的农村土地制度改革 依据个敏的发展历史，划分建国前农村土地制度实施阶段，明晰不同时期农村土地制度实施内容，具体划分为第一次国内革命战争时期、第二次国内革命战争时期、抗日战争时期和第三次国内革命战争时期等4个阶段。 第一次国内革命战争时期：土地政策主张是减租减息，未能实行没收地主的土地革命。根本原因在于：开展农民运动实行彻底的土地革命，同建立与国民党合作统一战线的战略存在着不可克服的矛盾，要在维护与国民党合作统一战线的前提下领导农民开展土地革命是不可能的事。

第二次国内革命战争时期：土地政策是“依靠贫农，联合中农，限制富农，保护中小商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地基础上实行抽多补少，抽肥补瘦。”1928年12月制定颁布了《井冈山土地法》，首次将土地政策落实到法律层次。1929年4月，中国共产党进入赣南后，在兴国县又颁布了一个新的《土地法》，也就是《兴国土地法》，把“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”。1929年6月，红四军司令部、政治部布告中规定：“田地归耕种的农民所有，不再交租于田东。”1930年，中国共产党在中央苏区由中华革命军事委员会发布的《土地法》中，取消了禁止土地买卖。

抗日战争时期：1937年8月，中国共产党在陕北洛川召开中央政治局扩大会议，会议通过的《十大救国纲领》中，首次提出“减租减息”是抗日战争时期解决农民问题的基本政策。1942年1月，中共中央政治局通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》，提出3项基本原则：一是承认包括雇农在内的农民是抗日与生产的基本力量，党的政策是扶助农民，减轻地主的封建剥削，实行减租减息，保证农民的人权、政权、财权、地权，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性。二是地主中的大多数是有抗日要求的，一部分开明绅士还是赞成民主改革的。此时，党的政策不提消灭封建剥削，实行减租减息后，农民还要交租交息。三是承认资本主义生产方式是中国比较进步的生产方式，资产阶级特别是民族资产阶级与小资产阶级是中国比较进步的社会成分与政治力量。为了确保党的土地政策落到实处，这一时期解放区相继通过了多个土地法规。

第三次国内革命时期：1946年5月4日，中共中央发出了《关于清算减租及土地问题的指示》，即《五四指示》，将减租减息的政策改为没收地主土地分配给农民的政策。《五四指示》的重要作用在于：规定从地主手中获得土地，实现耕者有其田的基本方针是正确的，积极的、坚决的支持和批准了农民的土地要求，使

党在革命转变的重要关头，取得了主动权，实现了对农民的领导，支持了革命战争。《五四指示》的颁布，标志着中国共产党土地政策的转变和民主革命的深入。但是由于《五四指示》发布之时，虽然内战危机十分严重，但全面内战毕竟还没爆发，和平之门尚未最后关闭。在这种情况下，要团结各阶层人士，中国共产党在解放区若实行彻底的土地改革显然是不利的，也是不可能的。

1947年9月，中共中央召开全国土地回忆，正式提出了废除封建性及半封建剥削的土地政策，实行耕者有其田的土地政策的纲领性文件——《中国土地法大纲》。该纲领性文件共16条，主要内容包括废除一切地主、机关、学校、团体和其他组织的土地所有权；乡村中的一切土地，按照乡村的人口，不分男女老幼，统一平均分配至个人，数量上采取抽多补少的方式保持均等，质量上采取抽肥补瘦的方式保证均衡。

2.3.2建国初期的农村土地制度改革

1950年6月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，该法共6章40条。其中，第一章“总则”、第二章“土地的没收和征收”、第三章“土地的分配”、第四章“特殊土地问题的处理”、第五章“土地改革的执行机关和执行方案”和第六章“附则”等。该法明确了土地改革的宗旨，阐明了土地改革的步骤。 2.3.2.1土地改革的宗旨

废除地主阶级的封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。土地改革的任务是，没收地主的土地、牲畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋，由乡农民协会接受，统一的、公平合理的分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。 2.3.2.2土地改革的一般步骤

第一，由各级农民代表大会选举组成农民协会委员会；第二，根据1950年8月政务院颁布的《关于划分农村阶级成分的决定》给农民划分阶级成分；第三，查清土地亩数和产量，分配土地；第四，划界发给农民土地证；第五，处理土地改革中的有关特殊问题。

到1952年底，土地改革运动在全国范围内基本完成。土地改革中过的经济利益的农民占农业人口的60%~70%，全国得到土地的农民约3亿人，约有7亿亩土地分给农民。建国初期的农村土地改革解放了生产力，促进了农业生产的迅速提高，例如，1951年全国粮食产量较1949年增加了28%，1952年较1949年增加了40%。

2.3.3农业合作化

农业合作化是我国在农民土地所有制基础上的又一次土地制度变革。在其发展历程中，农业合作化经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社三个阶段。 在农业生产互助阶段，土地所有权归农民个体所有，农民在自愿互利原则下成立农业生产互助组。在初级农业生产合作社阶段，部分农户加入农业生产互助组，推动组织互助组和其他分散农户联合在一起成立初级农业生产合作社，实行土地等生产资料入股，集体劳动、统一经营，按劳动和土地等生产要素分配，农民可以“自由退社”，并在退社时带走入社的土地等生产资料。1953年底全国初级社为1.5万个，1954年底发展到48万个。在高级农业生产合作社阶段，土地全部被政府宣布归集体所有，实行统一经营、按劳分配。政府全面组织初级社及其他分散农户成立高级农业生产合作社。 2.3.4人民公社化运动

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