行政组织学教案2013年(3)

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全面的阐述，为行政组织理论的发展提供了一个基本框架。 第一、行政组织体制

怀特指出，组织体制是行政组织的核心。他结合英美当时行政组织体制的现状，将行政组织体制分为三类，即自治型与官僚型、中央集权型与地方分权型、独立型与权力汇一型。 第二、行政责任与权力的分配

怀特认为，“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的 适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则”。同时指出，“适当

的权力必须与确定的责任同时存在。第一，适当法定权力的行使，必须有立法依 据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必须有充分的 财源，以适应法定的状况”。 第三、化良行政组织的标准

怀特认为，优良行政组织的标准包括：①能够获得优秀的人才；②组织成员有一致的责任和适当的权力；③将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责和任务，以职务划分原则，确定指标；④设置协调机构，专门从事综合协调工作；⑤设计有效的测量标准，对组织的管理效率进行精确合理的测量。

5、古立克、厄威克的组织理论 古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发表《组织理论概述》论文，首次提出了“组织理论”这一学科名称。 主要思想有：

（1）古立克的七项要素：计划 、组织 、人事 、指挥 、协调 、报告 、预算 。即“posdcrb” （2）厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

6、对科学管理时期行政组织理论的评述

企业组织的管理原则和方法成功地用于政府行政组织，企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。 （1）贡献：

提出了职能化（专业化）管理的原理；总结概括出管理幅度和管理层次原理；倡导“理性化-法律化”?的组织形态。总之，传统组织追求的理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。 （2）不足：

忽视对组织的动态面的研究；忽视对人的主观能动性及多方面的需车的研究；未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（二）行为科学时期

20世纪30年代，行为科学兴起。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。把行为科学的思想与方法引用到行政组织研究中，就产生了行为科学的行政组织理论。 1、福莱特的动态行政组织理论 2、梅奥的人际关系组织理论

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梅奥（1880-1949年）：美国管理学教授，人际关系学说、行为科学的创建者，“霍桑实验”（ 1924-32年），33年代表作《工业文明里的人的问题》。 基本思想：

社会人理论 ；“非正式组织” ；组织成员的满足 。

3、巴纳德的组织要素与平衡理论 切斯特·巴纳德（1886-1961年）：美国公共行政和组织管理方面的理论家，西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。 主要贡献：

（1）组织的本质是一个协作系统 ； （2）组织三要素理论:

共同的目标、协作的意愿、信息； （3）提出权威来自接受 ； （4）提出组织平衡的思想；

（5）真正对非正式组织进行系统研究。

4、西蒙的决策组织理论 赫伯特·西蒙（1916－）是美国著名的行政学家，决策理论学派的创始人 ，1978年诺贝尔经济学奖，代表作《管理行为》或《行政行为》 。

主要贡献：

（１）组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”； （２）组织的目标就是追求决策的合理性； （３）组织平衡论；

（４）组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为：①权威、②组织认同、③信息沟通、④培训、⑤效率；

（５）组织设计论：①首先建立组织目标体系、②分工 、③组织的工作重心 、④组织的权力配置。

行政组织的研究焦点由对静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究 。

5、对行为科学时期行政组织理论的评述

注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。

不足主要表现为：过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究；关于组织的研究是带有封闭性质。

（三）多元发展时期

1、卡斯特和罗森茨韦克的系统权变行政组织理论

现代行政组织理论主要是用系统分析的方法研究行政组织 （１）塔尔科特·柏森斯（1902－1979年）：美国的社会学家，最早将一般系统论运用于组织

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研究，著作《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。 基本思想：

组织必须具备四方面特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这些特质通过组织的三个层级来体现：决策层级、管理层级 、技术层级。

（２）卡斯特、罗森茨韦克：美国华盛顿大学的管理学教授，1970年合著《组织与管理－系统方法与权变方法》一书。 其思想如下：

组织是一个开放系统；一个整体系统，由五个分系统构成（目标与价值分系统 、技术分系统 、社会心理分系统 、结构分系统 、管理分系统 ）；组织的权变观念 。

2、里格斯的生态行政组织理论

雷格斯：美国行政学者、夏威夷大学教授，57年发表《农业型与工业型行政模式》文，61年出版《行政生态学》书。把公共行政组织看作是受经济文化环境影响的生态系统。 其思想如下：

提出了三种行政组织模式，即：融合型——传统农业社会的行政组织；棱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。重点分析了棱柱型公共行政组织，三种特征：异质性或异种性并存、形式主义 、重叠性 。 考察了外部生态环境与公共行政之间的制约关系

3、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 （１）诺斯古德·帕金森：1909年生，英国历史学家和行政学理论家，58年出版《帕金森定律》即《官场病》。对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思，概括官场通病，有人称之为帕金森现象。

（２）劳伦斯·彼得：1919年出生加拿大，美国管理组织学家，69年出版《彼得原理》一书，又译《升官病》。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。 三、“服务行政”时期

新公共行政学组织理论、企业家政组组织理论、服务型政府组织理论 （一）新公共行政学组织理论

20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，弗雷德里克森（1934－）为代表。关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。 主要观点：

１、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判；

２、主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革 ；

３、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。 新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地 丰富、发展了公共行政学。

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（二）企业家政府组织理论 美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《重新创造政府》一书中首先提出来的。

基本思想：主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。企业家政府的十大特征，如树立“顾客意识” 、树立“顾客意识” 、掌舵而非划桨 。 美国克林顿政府的行政体制改革吸收该理论的思想。

（三）服务型政府组织理论

服务型政府组织理论是一系列公共管理理论的集合体。它的基本思想是，政府由原来的控制者改变为现在的组织者和服务者，施政目标由原来的机关和专家决定转移到现在由民众希望和合法期待决定，政府要务由原有的控制管理转变为现在的传输服务。

较具代表性的有学习型政府组织理论、政府全面质量管理组织理论和无缝隙政府组织理论。

第二节 我国行政组织的历史发展与理论发展

一、专制时代行政组织的历史发展和理论发展 1．强化中央集权，强调君主一人操权任势。 2．注重组织结构，精细组织分工。

3．重视设职分官，强调官员指责权的统一。 4．坚持立法建制与德礼辅政并举。

二、改革开放时期行政组织的历史发展与理论发展 1、前期行政组织的改革和发展

（l）第一阶段（1949一1954年）

1949年9月，中国人民政治协商会议代行人民代会大会职权，制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》。

在政协闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制。 政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会，以及31个部门管理国家行政工作。 （2）第二阶段（1955—1966年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定《华人民共和中国宪法》、《国务院组织法》。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。设置8个办公室、l个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置主办专门业务的20个直属机构，35个部委 。

1956年底，国务院机构总数达到81个。59年，国务院机构减为60个，61年底国务院机构总数为62个，1963年底为73个，1964年底为77个， （3）第三阶段（1967—1974年）

1966年5月“文革” ，各级各部门陷入瘫痪。67年初，成立军管会或派驻军事代表集党、政、军诸权于一身。后又建立“革命委员会”（简称革委会）成为政府机构。70年国务

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院机构从79个减为32个总数为建国后的最低点。

（4）第四阶段（1975——1981年）

1975年底，国务院机构总数达到52个，81年间月，国务院设部委机构52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个部门，为建国以来的最高点。 2、后期行政组织的改革和发展 （1）1982年机构改革 （2）1988年机构改革 （3）1993年机构改革 （4）1998年机构改革

后期行政组织的历史发展和理论发展的特点：

第一、行政组织改革和发展开始转移到以经济职能为中心

第二、行政组织改革和发展逐渐被纳入政府体制改革的宏观战略目标

第三、行政组织改革和发展始终以克服官僚主义、提高政府管理水平为依托 第四、行政组织改革和发展开始重视法制化建设 （补充）

3、地方行政组织与中央行政组织的关系 （1）中华人民共和国地方行政组织的层级。

49年建国初，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。

54年宪法。地方行政组织有省、县、乡三个层级。撤消了大区行政组织。

现在全国有23个省、5个自治区、4个直辖市、香港特别行政区和澳门特别行政区。 省是地方行政组织中的最高层级，与省同级的有自治区、直辖市、特别行政区。县同级的有自治县、县级市。与乡同级的有镇、民族乡、民族镇。另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府的派出机关地区行政公署（不是一级行政组织）。实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。另外，在我国还设有行政特区。

（2）地方行政组织的组成、职能与机构设置。

地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。各级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。 国家一般规定省级政府设40个左右机构，地级市设30个左右机构，县级设20个左右机构。

（3）中华人民共和国中央与地方的关系

各级政府之间实行的是严格的层级节制，最后一切权力归中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。

改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观 管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。 4、中华人民共和国行政组织的特点

（1）新中国行政组织具有充分的人民性。

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