浅谈关于小金库的专项整治

浅谈关于“小金库”的专项整治

“小金库”是民间俗语，不是法律规范用语。始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。关于小金库的认定，通常是根据《中华人民共和国会计法》第三、九、十六条、《财政违法行为处罚处分条例》第十七条、《中华人民共和国公司法》第一百七十二条相关规定来认定。1995年，国务院办公厅批转财务部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。随着政治经济的发展，2009年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于深入开展“小金库”治理工作意见》中，将“小金库”定义为：凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。此后，关于“小金库”就一直沿用此定义。从这个定义可以看出，要认定是否属于“小金库”，关键要看资金和资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况来看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客送礼等。但是只要在国家规定的会计账簿内真实、完整地进行了登记核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规的问题进行处理。下边，就我所理解的“小金库”的专项治理问题，谈谈我的几点看法：

一、关于“小金库”的治理范围：

2009年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于深入开展“小金库”治理工作意见》中提出“小金库”治理工作的范围主要是党政机关、事业机关、社会团体和国有及国有控股企业。我把它理解为，在这些机关、团体和企业中，凡是应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产都属于“小金库”的范畴，主要资金来源应该包括违规收费、罚款及摊派设立的“小金库”； 用资产处置、出租收入设立“小金库”； 以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立 “小金库”；经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”等几种形式。主要是通过收入不入法定帐册，截留收入或者先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手手段将钱取出或转出，再进行消费或支出这两种手段来取得。 二、关于“小金库”的存在形态： 从实际情况来看，“小金库”的存在形态十分复杂，具体来说有以下几种形态：现金形态、银行存款形态、有价证券形态、固定资产形态、股权和债券型态等五种形态。

1、现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：一是收入不入账，通常利用非正规票据或自制票据，甚至私刻公章财务章，将收取的房租、管理费、版面费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”。二是采用虚列支出的方法套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。

2、银行存款形态。银行存款形态的“小金库\金额往往较大，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。有的将收入存放在下属单位，通过下属单位走账，将其成为私设“小金库”的“避风港”。有的通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等。

3、有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。

4、固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，账外固定资产来源主要有：一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊资源与其他单位合作获取的，三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入，设立“小金库”。有的单位即使固定资产在账内反映，但搞“阴阳合同”，仅将部分收入纳入账内，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。

5、股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股\，成为“小金库\。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。

三、关于“小金库”的存在原因及危害

“小金库”的产生，主要是由于单位财务管理上存在的漏洞，特别是某些别有用心者轻而易举的截留上交款、收入不入账和虚报开支，为设立“小金库”提供了条件。而“小金库”与部门利益、小团体利益或者个人利益通常紧密的联系在一起，一些单位领导及财务人员往往打着方便工作、为单位及职工谋福利的旗号，置国家利益、集体利益、财经法规于不顾，我行我素，钻政策空子，设立“小金库”。而在现行的管理体制下，由于一般会计人员的奖惩、任免都由单位做主，所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，甚至同流合污，制造假账，私设“小金库”，使“小金库”缺乏必要的监管。纪检、审计部门的检查虽然有一定的威慑作用，但是由于“小金库”大都打着为小集体利益谋福利的幌子，及时被发现后，也仅是对其余额进行追缴，而对其单位领导人和直接责任人的责任追究较少，使“小金库”难以得到有效的遏制。我认为，“小金库”存在以下几点危害：

1、“小金库”会导致国有资产的流失。目前，发现及查处的“小金库”中，数额少则几万元，多则十几万、上百上千万。“小金库”往往是单位收入的截留与转移，国有企业存在的“小金库”让企业效益缩水，国有资产大量流失，给国家财产和集体利益带来巨大损失。

2、“小金库”会滋生腐败行为。“小金库”虽小，但其危害性却不小，是滋生腐败的温床。有的单位“小金库”是领导管钱，会计管账；有的是领导或会计一人既管钱又管账。除了少部分用于给职工搞福利外，大部分“小金库”资金都用于大吃大喝，请客送礼，招待应酬和高消费的娱乐活动，甚至成为挪用、私分、侵占、贪污的对象，导致某些部门、单位腐败问题层出不穷。

3、“小金库”会扰乱正常的经济秩序。“小金库”的存在，使不少单位大量的资金游离于财务核算体系之外，出现两本账，多本账，甚至做假账，造成企业财务信息失真，影响企业的成本控制决策和经营管理，扰乱了正常的社会经济秩序。 四、关于“小金库”的防范措施及对策

1、加强教育学习，提高思想认识。从“小金库”的设立过程不难看出，“小金库”实质上是一种领导行为，单位、部门的主要领导如果不同意、不默许，“小金库”就产生不了，或很难产生。因此，各级领导干部首先要加强法纪法规学习。当前社会上尽管存在许多不规范和消极的因素，但作为一个领导干部，应当用正确的世界观和方法论，去对待和处理社会活动中的复杂现象和消极的因素。各级领导干部尤其是单位的主要行政领导干部，要从密切

党群、干群关系，加强党风廉政建设和反腐败斗争，加强干部队伍素质建设的高度上，去认识“小金库”对国家、集体、个人的严重危害性。从思想上牢固树立拒腐防变的思想道德防线，以党纪国法和严格的规章制度约束自己，自觉地消除私设“小金库”的现象。

2、强化制度建设，完善财务管理。要不断建立和完善财务制度，规范企业财务管理和经营行为，推行财务公开，发挥群众监督，加大财务检查，尽量杜绝财务漏洞。将各单位内设各机构、部门的财务收支一律纳入单位财务主体统一核算，进行财务集中管理，加大财务核算主体的监管力度和覆盖面，切实加强财务管理和监督职能。

3、加大监督力度，严格追究责任。要建立健全企业内部监督体系，不断强化企业内部约束机制。在加强财务监督和审计监督的同时，建立健全一系列公开制度、监督制度，加强企业员工内部钳制和相互制衡。纪检监察部门可以在内部设立有奖举报电话，聘任监察员，监察部门牵头，财务、审计参加，开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等，形成多渠道的监督网络。另外，还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击，“小金库”是一种典型的利用职务之便，侵吞、窃取国有资产的非法行为，无论“小金库”资金的大小、走向如何，是否有无贪污、私分痕迹，都应加大处罚力度，不只是对其余额予以追缴，还应对相关责任人追究其党纪或刑事责任，坚决制止和杜绝“小金库”现象的发生。

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