内河封闭水域客渡船安全管理再议(2)

该由当事人正常承担的义务，而免除处罚。上述两种情况，都达不到处罚与教育相结合的目的；违法当事人甚至认为申请到法院又能怎么样，还不就是那回事吗？因此，当事人对海事行政处罚越看越轻；海事机关对违法行为越来越无可奈何。由于海事机关经常遇到调查取证难，文书送达难，处罚执行难，甚至经常遭到不法人员的人身攻击或恫吓，工作不能正常进行，事故隐患不能及时消除。

三、封闭水域客渡船安全管理的建议

封闭水域客渡船安全之所以难管理，主要是海事机关的管理力量薄弱，缺乏强有力的管理措施。尽管国务院将乡镇船舶安全管理纳入有关县（市）政府和乡镇政府的责任范围之内，但由于存在责、权、利不相统一的问题，仍然不能解决乡镇船舶安全管理中存在的一些具体问题。我在封闭水域从事水上交通安全管理工作二十多年，我认为解决封存闭水城水上交通安全管理难，必须首先解决主管机关管理力量薄弱和措施不力的问题，必须引入新的安全管理机制，牢牢抓住影响水上交通安全最大隐患——船主（员）安全综合素质不放松。大家知道，船舶超员和汽车超员所造成的后果应该是一样的，都是国家法规明令禁止的。一辆19客位的客车超员20％（超过4个客位）交警就可以对司机拘留和罚款；但是，对一艘超过船舶定员100％的船主，海事机构要对船

舶采取措施，对船主进行处罚不按照处罚程序申请到人民法院强制执行就很难实现，申请法院强制执行的有效时效必须具备100天左右的时间，这些还不包括法院没有按照申请要求执行的。这个处罚过程与交通警察现场作出的强制措施要软的多。为什么交警可以对超员20％以上的司机采取拘留的处罚措施，而超员100％甚至更多的船主海事机构就很难处罚呢？主要原因是两个机构的处罚权限不同，交警可以对违法当事人现场采取强制措施，而海事机构不能对违法当事人采取强制措施。因此，要即时发现并即时消除事故隐患，必须改变现有的船舶安全管理机制，引入公安部门的力量。建议考虑下面三种模式。

（一）成立水上交通安全警察（“水上交警”）机构。该机构作为一个警种，受公安和海事双重领（指）导，海事以业务指导为主，“水上交警” 按照《中华人民共和国治安管理法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》对水上交通安全履行检查权和管理权。海事机关负责证书证照的办理，船员的培训，考试等业务工作。也就是说，海事机关负责船舶、船员的“准入关”，“水上交警”负责水上交通安全秩序的“监督关”。“水上交警”与海事一门两牌，合署办公，各司其职，共同管理。这种模式在县市级只要三名“水上交警”编制，二名海事编制。

如果说成立“水上交警”机构需要一个很长的时期，或者很难实现，在此模式下可以考虑成立“船舶安全联合管理办公室”。“联合管理办公室”可以从安监、交通、海事、公安、乡镇政府抽调人员，明确各自人员的管理职责，定期和不定期对船舶安全进行检查和管理。

（二）以“水上交警”取代封闭水域的海事机构。将海事机关人员和职责全部交给公安机关，象道路交警取代车辆监理那样。“水上交警”取代海事机构后，业务上接受封闭水域上一级海事机构的领导，这种模式只要五名警察编制就可完成县市封闭水域的船舶安全管理工作。

（三）乡镇政府领导，公安派出所具体实施。国家规定乡镇人民政府对本辖区乡镇船舶安全负责。但是，乡镇人民政府在进行具体管理时存在执法规范的问题，除了利用行政手段对船主和当事人做说服教育工作外，其他具体工作很难落实。如果将乡镇政府管理船舶安全的具体工作再落实所在地的公安派出所，由派出所负责对所辖水上交通安全秩序进行监督管理，将该区域船舶安全情况与派出所的工作考评持钩，乡镇政府的船舶安全管理工作就很好落实了。海事机构负责船舶证书证照的办理，负责“准入关”，并对派出所的水上交通安全管理工作进行业务指导。这种模式就是在现有模式上给乡镇公安派出所“强加了”船舶安全管理责任。有船乡

镇只要明确一名警察就完全可以解决乡镇辖区的船舶安全监管工作。

由于公安民警（“水上交警”）具有人身强制权，当场盘问权，检查权和留置盘问权。因此，在管理水上交通安全时就显得非常强制有力，海事机构遇到的调查难，送达难，执行难，现场管理难的问题让公安机构（“水上交警”）去解决就非常容易，事故隐患从发现到根除也只需很短的时间，基本上可以做到即时发现即时消除。

新修订的《中华人民共和国刑法》修正案，加强了对安全违法行为的打击力度。新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第五条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”第二十条规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、

风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”水上交通安全是公共交通安全的一个种类，由于其自身的特点，导致事发后危害程度大、应对措施少、救助效果差。因此，更应该做好突发事件的预防。只要本着对人民生命财产安全高度负责，打消本位主义的观念，上述的管理模式在封闭水域应该是很容易实施的。

总而言之，引入公安部门对水上交通安全进行管理，可

以解决管理中许多实际问题，产生立竿见影的效果，重特大水上交通事故隐患在封闭水域就能从根本上得到铲除，水上交通突发事件就会最大限度地减少。

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