行政管理学-张永桃(8)

它的主要代表人物是美国政治学家伊斯顿。这一模式的提出，改变了传统政治学单纯从制度进行静态分析的弊端，进入动态的、研究政府运行过程的政治系统论。这一模式将政治系统简单地视为一个“箱子”，从外部环境流进箱子内的便是输入。

然后，在这个箱子或系统内，这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出或政策，反过来又影响社会环境——经济、文化、社会结构、生态等，或者影响政治系统自身。然后，这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再流回即反馈到政治系统中，开始影响下一轮的输入，如此循环不已。为了使分析进一步简化，重要的输入被减少到两种：要求和支持；输出也被设想成为一种，即具有约束力的决策。

系统分析模式描述了涉及政治决策过程的诸因素，即系统、环境、需求和支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。

（五）综视决策模式

指由埃佐尼一种将理性模式与渐进模式结合起来的综合决策模式，也称为混合扫描模式。综视决策模式的决策过程首先确定一个较大的决策考虑的范围，在这里可能包括一些重要的决定，也可能包括一些不重要的决定，然后把主要精力集中于那些重要的决定上面。在备选方案的选择方面，集中注意可能的和有希望的选择，可以创造性地选择决策方案。

（五）精英决策模式

托马斯·戴伊和H·齐格勒提出，将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。精英决策模式的具体内容是：

1）社会价值的分配是由少数人来决定，群众因无权而不能决定公共政策。

2）少数统治者和杰出人物主要来自社会中经济地位较高那个阶层，不是被统治者的代表。 3）在社会制度基本价值观和维护社会制度方面，杰出人物看法一致，竭力维护这种制度。 4）公共政策反映杰出人物的利益、感情和价值观念，公共政策变化是渐进性而非革命性。 5）群众麻木不仁，活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。

精英决策模式无疑是一种唯心主义的英雄史观，在任何一个大众参政议政程度比较高的社会中，人民群众的影响占主要地位。

（六）集团决策模式

基本假设是，集体之间的相互作用和斗争是政治生活中的基本事实。具有某种共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的利益要求，并希望通过影响政府的决策行为，来实现自己所追求的价值取向。

个人作为一个个体，其作用是微乎其微的，他如果要影响政府的行政决策行为，必须要借助代表其利益的集团的力量。集团便成为个人和政府间的重要桥梁。

政府的行政决策过程实际上是集团间设法影响政策的过程，这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。

二、行政决策体制

（一）行政决策中枢系统

1.领导、协调、控制整个决策过程；

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2.确认决策问题和决策目标，组织评估决策方案； 3.最终选择方案

（二）行政咨询系统

1.两大特点：辅助性和相对独立性；

2.三大任务：一是发现问题并向决策者提出问题，二是拟定方案，三是协助中枢系统对决策方案进行评估论证。

（三）行政信息系统

1.三种途径：一是纵向传输渠道，主要将不同行政级别得行政组织之间的信息进行传输；二是横向传输渠道，同一级别的行政组织为了各自的决策或行动相互协调而将各自的信息进行传输；三是综合传输渠道。

2.三个要求：全面、准确和及时。

三、行政决策的科学化、民主化

（一）行政决策体制新特点：

1.行政决策体制已成为各级政府了挥行政职能不可缺少的组织系统。 2.行政决策体制中各组织系统在决策过程中的分工明确化。 3.现代行政决策体制的运行不断向科学化、技术化发展。 4.现代行政决策体制呈现决策事务量增大，人员增多的趋势。

（二）行政决策的科学化

1.是现代社会发展和科学技术发展的客观要求；

2.要求实现行政决策体制的科学化、程序的科学化和方法的科学化； 3.必须更新决策观念，加强行政决策科学化的思想理论建设； 4.要加强行政决策科学化的组织建设；

5.要大力加强行政决策科学化的程序研究和方法研究。

（三）行政决策的民主化

1.意义：有利于广开言路，集思广益，有利于提高决策方案的质量；有利于广大人民群众参与决策，实现社会公平；为行政决策提供一种有效的监督机制。

2.关键：在于扩大行政决策过程中的公民参与、提高决策的透明度，实行依法行政。 3.坚持民主集中制原则和群众路线，是中国特色的民主政治建设的重要内容之一，也是中国特色的决策理论和方法。

第三节 行政决策过程

一、行政决策形成

1.发现问题，确定目标 2.收集信息，拟定方案 3.分析评估，抉择方案

二、行政决策实施

1.思想准备和物质准备

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2.行政组织与行政指挥 3.行政沟通与行政协调

三、行政决策完善

1.信息完善 2.决策修正 3.追踪决策

第7章 人事行政

第一节 人事行政概述

一、人事行政的涵义

人事行政是指国家人事行政机关通过一系列法律、法规、制度和措施，对行政管理活动中的行政人员和行政事务之间的关系以及行政人员之间的相互关系所实施的一整套管理活动或管理行为，它包括对国家行政人员（国家公务员）的录用、考核、培训、交流、奖惩、纪律、工资、福利、退休等方面的规划和管理。

二、人事行政的地位和作用

1.人事行政是提高行政管理质量和效率的关键因素； 2.人事行政是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保证； 3.人事行政的发展和完善能有力地推进政治民主化进程；

4.科学的人事行政管理，能充分开发利用人力资源，极大地推动和促进生产力发展与社会的全面进步。

三、人事行政的范围和内容

1.人事行政内容一般有：①设置人事行政的管理机构；②建立公务人员的职位分类；③实行人事行政的各种制度，即公务人员的选拔、任用、考核、奖惩、晋升、保险、培训、调配、工资、福利、辞职、辞退、交流、回避、退职、退休、申诉、控告、监察、监督制度等。

2.范围和内容三大类：

政策制度类：国家人事管理机关，根据党和国家的重大人事行政政策、方针和制度，就某些具体的人事行政问题发布规章性文件，用以指导具体的人事行政政策。

组织体系类：主要包括人事组织体制和管理体制，人事管理机构的职能、权限范围、职责划分及彼此间关系，人事组织体制和管理体制的改革和发展等。三个条件：合理的组织机构，明确的职能和管理权限，科学的组织运行机制。

实际操作类：一是人事行政过程的各个环节，即各项具体人事管理相关制度等；二是人事技术工艺及管理。

四、人事行政原则

1.任人唯贤原则，在选拔任用行政人员时，坚持德才兼备的标准，反对任人唯亲。 2.适才适用原则，根据每个人的专长和能力、志向和条件，安排相应的职位，各随其志，各得其所，各尽其才，各献其功。做到因事用人，反对因人设事。

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3.晋升唯功原则，将行政人员的工作成绩和贡献作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，不能唯年龄论、唯学历论、唯经历论。

4.智能互补原则，合理地配备各种人才，形成最佳结构，使具有不同年龄、专业、知识、能力、特长、爱好、心理和生理特征的行政人员，互相补充、互相配合、互相协作，发挥群体优势，出色地完成行政任务。

5.积极激励原则，一是消极的惩罚、制裁，二是积极的奖赏、激励。

6.合理流动原则，把握好人才的合理流向，改变行政人员分布不平衡、专业不对口和使用不适当的状况，促进各个地区、各个行政机构行政人员队伍结构的优化和合理化。

7.用人和治事统一原则，用人为了治事，治事必须用人。

8.依法管理原则，人事行政的一切方面都依据国家的法律、法规进行，而不能因人而异、以言代法、各自为政、各行其是。

西方国家人事行政一般遵循：“平等公正”原则、公开考试原则、功绩晋升原则、职务常任原则、法律保障原则、职业道德原则、“政治中立”原则等。

第二节 人事行政过程及基本制度

一、公务员制度

英国1855年5月21日公布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》作为现代公务员制度（也称文官制度）正式确立的标志，到20世纪80年代，公务员制度的历史不过130多年。

我国国家公务员制度的基本内容在《国家公务员暂行条例》有18章88条，规定了10种制度：职位分类制度、录用制度、考核制度、任免制度、职务升降制度、奖惩制度、培训制度、交流制度、回避制度、申述控告制度。

国家公务员制度与传统的人事制度比较，差别有：

1、国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。 2、国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。 3、国家公务员制度在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破。 4、国家公务员制度在工资、福利、保险上比传统人事制度科学合理。 我国国家公务员制度与西方文官制度比较，有以下几点不同：

1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。 2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。 3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。

4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，而西方文官是一个单独的利益集团。

二、人事行政过程

（一）公务员进入环节

1.做好人才资源的预测和规划，对行政管理人才的现状、发展趋势和未来需要，进行科学预测和通盘考虑，制定先进的、符合实际的人才规划，完善人才开发机制和人才选拔机制，保证人才资源的合理配置和使用，保证国家公务员队伍的人才质量。

2.完善编制管理方面的法律、法规，理顺编制管理体制，改进编制管理办法，建立编制管理

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自我约束机制，切实做好人员编制管理工作，从制度上根治机构膨胀和员额编制失控等弊病，减轻国家财政负担。

3.进一步完善国家公务员录用制度，既要保证录用渠道的畅通，又要注意录用方法的科学与公正，一切以保证人才质量为首要标准。

录用环节：考试录用、公开选拔、竞争上岗。

（二）在职公务员管理环节

包括考核、奖惩、培训、职务升降、职务任免、交流与回避、工资保险福利等各项工作。 系统性、制度化、标准化

（三）公务员“出口”环节

依据一定的制度或规定，国家公务员推出公务员队伍的过程。 三种类型：正常退休，辞职和调离，辞退和开除

三、国家公务员录用制度

（一）选任制

通过选举来确定录用对象的一种制度和方法。西方国家的政务类公务员中的各级行政首脑，直接选举和间接选举。

（二）考任制

通过公开考试，择优录用公务员的一种制度和方法。 原则：实行“公开、平等、竞争、择优”原则。

程序：发布招考文告；对报考者进行资格审查；对考试合格者进行考核、体检；根据考试、考核结果进行录用。

内容：笔试-公共科目、专业科目和行政职业能力测试；面试-围绕应试者的能力素质进行测评，包括政策理论水平、计划组织能力、人际协调能力、应变能力、语言表达能力、思维能力、气质仪态和情绪稳定性等；心理测验包括智商测试、个性测试、能力测试、性向测试、成就测试等。

（三）委任制

由任免机关在其任免权限范围内直接任用人员，委派某人担任一定职务的任用方式。 特点：权力集中、程序简单、操作方便、效率很高，有利于用人与治事的统一，有利于提高领导权威和贯彻执行行政命令，有其一定的适用范围和特定作用。

（四）聘用制与聘任制

用人单位运用合同形式聘用工作人员的任用方式。有利于用人单位和个人的双向选择，有利于完善机关内的岗位责任制和考核制。

四、国家公务员职位分类制度

1.两种：

品位分类制度：以人为对象进行分类，依据个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位、薪金多寡）；

职位分类制度：以职位对象进行分类，依据职位的性质、特点和所需条件等。 2.职位分类制度的特点

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