行政管理学-张永桃(4)

本领域内的发展规律、规章为活动依据。

④活动的目的不同。行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展；企业、事业、群团组织以追求一定范围内的物质、精神利益为目的。

三、行政组织的分类及其构成因素

（一）行政组织在宏观上的分类

根据政治体制、行政体制、行政职能和行政管辖范围，行政组织的宏观分类：

1.在联邦体制下，可以把行政组织划分为联邦政府行政机关、中间（州和加盟共和国）政府行政机关和地方政府行政机关三类；

2.在单一制条件下，可以把行政组织划分为中央国家行政机关和地方国家行政机关两类（省级、市级、县级和乡级）

（二）行政组织在微观上的分类

1.领导机关亦称首脑机关，指国务院和各级地方人民政府，是各级政府领导的决策核心。职能是对辖区内的重大行政事物进行集中领导和决策，活动具有全局性、综合性特征。

2.职能机关亦称部门机关，指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。上受政府首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，活动具有局部性、专业性特征。

3.辅助机关亦称办公机关或幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构，它参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷。

4.咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机构。

5.派出机关，指一级政府根据政务管理需要授权委派的代表机关。不是一级政府的行政机关，其权力是委派机关权力的延伸，以委派机关授权的性质、程序和范围为转移。

（三）行政组织的构成要素

1.行政职位是行政组织的最基本的结构要素，它是行政组织系统的“细胞组织”，主要由职务、职责和职权等因素复合而成。

2.行政人虽或公务员是行政组织中最积极最活跃的因素，也是行政组织结构要素中惟一具有主观意志和主观能动性的因素。

3.行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础。

职能目标-明确；机构职位-精干；权责划分-合理；人员组合-恰当；行政资源-适中；行政规划-科学。

第二节 行政组织体制

一、行政组织体制及其在我国的历史发展

行政组织体制是指以及政府内部的领导关系和组织结构方法，是行政组织内部各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现。是指国家行政组织内部的各层级之间，各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。

行政组织设计的6个关键因素：

1）工作专门化，把人、物分解到各自独立的工作需要细分到的程度去。福特生产线有利于

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提高员工的熟练程度，同时降低组织的培训成本，但也容易使工作单调，不利于员工潜力的开发；

2）部门化，按照一定的方式将相关的工作活动予以划分和组合，形成易于管理的组织单位。部门化是工作分类的基础。发展方向为以顾客为基础的跨部门、跨职能工作团队。

3）命令链，是一种不间断的权力路线，从组织最高层扩展到组织最底层，解决谁向谁汇报工作、谁对谁负责的问题。

职权是职位所固有的发布命令并期望命令得到执行的权力；命令统一性有助于保持职权链条的连续性。

4）管理层次和管理跨度，前者指组织纵向管理的等级层次，又称为等级制结构；后者指一个管理人员能够直接指挥和监督的下属人数。取决于7个因素：管理者的能力，下属的成熟程度，工作的标准化程度，工作条件，工作环境，沟通的有效性，监督手段。

5）集权与分权，组织中的决策集中到某一点的程度。受8个因素的制约：组织的规模、环境的稳定性、决策重要性、控制技术发展的程度、企业经营战略、组织的成长、人才的素质、技术业务特征。

6）正规化，组织中的工作实行标准化的程度。

二、行政组织体制的类型

（一）根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。

1.首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。

缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

2.委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。 缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。

（二）根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。

1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。

缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

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优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。

缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

（三）根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。

1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。

2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。 优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。③可防止上级组织和个人的独断行。

缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

（四）根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。

1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。 2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。

优点：行政机关独丄立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。

缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。

三、当代行政组织发展的趋势

1.行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大。大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，促成了行政权力的不断膨胀。

2.管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使传统“守夜警察”向推动社会发展和增强国民福利的积极力量改变。

3.专业化和职业化趋向，随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域：系统化的知识和技术，职业规范和道德，专业人员。

4.组织间的相互依存和协调的加强，现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与

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组织之间的相互依赖程度越来越高。促进组织活动的一体化。

5.法律限制和程式化。支撑现代行政组织的基础是理性－法律的权威，在理性－法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。

6.重视社会的目的。强调行政组织的社会目的和服务精神，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命，已经成为各国行政组织管理的重心所在。

7.国际影响和国际化的趋向。政府要解决和回应国际化所引发的各种问题，必须采取必要的措施和行动，以应对这一变化和挑战。

第三节 行政组织理论与行政组织原则

一、西方国家行政组织理论与行政组织原则

（一）行政组织理论的研究内容

1.综合性总体研究 ①研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述。②研究行政组织的历史发展和理论发展。

2.静态研究 ①研究行政组织的结构。②研究行政组织的体制，即行政组织内部权力分配关系。③研究行政组织的类型。

3.生态和心态研究 ①研究行政组织的外部环境。主要分析自然、经济等外部环境与行政组织之间的互动关系。②研究行政组织的内部条件。主要探讨行政组织内部的物质、制度条件和人群关系的影响，以及行政组织如何改善其内部条件。

4.动态研究 ①研究行政组织的建立与管理。②研究行政组织变革。

（二）西方行政组织理论的历史发展

1.外国奴隶制时期行政组织发展的特点。（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

2.封建制时期行政组织的特点。①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。

3.资本主义时期行政组织发展的特点。（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。（2）近代资本主义国家行政组织已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。（3）行政权力越来越大。（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。

4.美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：（1）专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家；（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。（3）行使混合权力。独立行政机构不

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仅有行政权，而且有准立法权、司法权。（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。

（三）西方行政组织理论的多维形态

1.柏拉图的行政组织思想：（1）社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。

2.亚里士多德的行政组织思想：（1）提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判机构。（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。（6）他主张以法治国。

3.马基雅维利的行政组织思想：世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；存在下去的原则。

4.密尔的行政组织思想：（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，实行个人负责制；（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。

5.汉密尔顿的行政组织思想：（1）主张扩大行政部门的权力；（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。

6.威尔逊的行政组织思想。在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；强调行政组织应成为公众信赖的机关。

7.帕金森定律。帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》（或为《官场病》），剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。

8.彼得原理 美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。如果每个人都降一级，做他能胜任的工作，就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配，行政组织也不例外。

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