行政管理学-张永桃(5)

9.外国早期的行政组织思想有：（1）组织分工思想：柏拉图在其《理想国》中，最早提出了组织分工的思想；（2）层级节制的思想：柏拉图依据其分工的思想进一步论证了等级划分的原则，《圣经》中也提出了层级节制思想。（3）授权思想与例外原则：古巴比伦人可能是最早提出这种思想的人，《圣经》中也体现了这一思想。（4）组织内聚力的思想：代表人物是马基雅维利和他的《君主论》。（5）三权分立互相制衡的思想：代表人物是洛克和孟德斯鸠。

10.独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景：（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。

11.新公共行政学组织理论。新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判 公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革 行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程 ①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。

12.雷格斯的生态行政组织理论，1947年，美国哈佛大学教授高斯发表《政府生态学》，认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。1957年，夏威夷大学东西文化研究中心教授雷格斯发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年出版《行政生态学》一书。其基本思想如下：

1）提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。

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2）重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：①异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。②形式主义，即法律与现实的严重脱节。③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。

3）考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。只有与生态环境相适应，并根据这些生态环境的变化适时地做出调整的行政组织，才有可能健康地发展。

13.传统时期的行政组织理论产生的渊源。行政组织理论发展经历了传统时期、行为科学时期，以及现代时期三个发展阶段。独立的行政组织理论产生具有深刻的经济、政治和理论背景：工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

传统行政组织理论的贡献：其一、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中；其二，总结和概括出管理幅度和管理层次原理；第三、强调组织的运作应当以法律为规范。

传统行政组织理论的不足：其一，只研究了组织的静态结构，忽略了对组织目标的实现方面的动态研究；其二、强调了组织的非人格化、理性化，忽略了对人的主观能动性的研究；其三、将组织当作一个封闭性的系统来研究，忽视了其开放性。

传统行政组织理论有什么特点？首先，由于理论家所处的国度，以及自身的经历与专长上的差异，是科学管理的行政组织理论、行政管理的行政组织理论与官僚制的行政组织理论无论在思考问题的着眼点，还是在研究与论证问题的方法上都存在明显差别。其次，由于理论家处在一个相同的经济、政治时代，其基本价值观又有相同的取向，所以其理论也有相同之处：第一，都追求组织效率；第二，认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系；第三，对人性持悲观态度；第四，采用静态、机械和理想化的研究和分析方法。

这一时期的理论既有突出的贡献，又有明显的片面性，其主要表现是：第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则的普遍适用性与完美性；第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求；第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系。

14.对行为科学时期行政组织理论的评述。这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态转向了动态；重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优越性；重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，决策贯穿于组织管理的全过程。这一时期行政组织理论的不足之处是：过分偏重对人的行为的研究；过分注重对个别事实的研究；这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。

通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。

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现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变；二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。

目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。

15.企业家政府组织理论

企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。十大特征：

1）应掌好舵而不是划桨。即政府应当只负责决策，而把一些具体的服务性工作交由一些中介组织去作。

2）妥善授权，而非事必躬亲。要更多授权给公共自治组织，让更加经济有效地进行管理。 3）注重引入竞争机制。政府的责任是为竞争提供规则。

4）注重目标使命，而非繁文缛节。规章制度不应太多，应当以责任驱动政府。 5）重产出而不是投入。政府按效果拨款，而非按项目的多少拨款。

6）树立“顾客意识”。政府应像企业那样，制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客——服务对象服务。

7）重收益、重集资、重赚钱。政府不应单纯通过节省来缓解财政问题，而应当通过民间集资等多渠道筹集资金。

8）重事前预防，而不是事后的补救。企业家政府应学会用少量的前对一些社会问题进行预防，就可以省去花大量的钱进行补救。

9）重分权模式和合作式组织。减少层级，部分权力下放，以提高效率，使组织更具备创新精神。

10）重市场调节机制，非仅仅依靠行政命令。市场有许多优势，概括起来就是效率；单纯的行政命令有许多劣势，归结起来就是非效率。政府还需要提供规制，以保障公平。

这里应当强调的是，所谓企业家政府，是指政府应当具有企业家精神，而不是说政府就是企业。政府的基本使命在于“办好事情”，而不是赚更多的钱。

二、中国古代行政组织理论与行政组织原则

（一）中国古代行政组织的特点：

1.强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。

2.中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。

3.中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。

4.中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。

（二）中国古代行政组织的流派

1.儒家的行政组织思想

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1）孔子提出了以“礼”为核心的行政组织思想：维护严格的等级秩序；强调组织内的和谐；如果选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。

2）孟子的行政组织思想：①主张以人为本的行政组织思想，认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则；②主张举贤任能的用人原则，对于贤能的人，一要尊重，二要给与优厚的生活待遇，要重用；③他提出了专业化分工的思想，指出有的人从事脑力劳动，是管理者，有人从事体力劳动，是被管理者。

3）荀子的行政组织思想：主张礼法结合的行政组织思想，认为礼法结合，就能治理好国家；论述了社会分工与组织的重要性，认为“分”是组织管理的手段，是社会有序化的标志；指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础，有了义，才能使组织团结一致，战胜自然，并使组织生存和发展；他也提出了选闲任能的用人思想，认为应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。

2.道家的行政组织思想

老子主要思想包括：崇尚“无为而治”，主张管理者不要过多干预；提出善下的用人思想，善于用人的人应当对人才谦和，以把人才吸引在自己周围；

道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别？

（1）两者的共同点在于，都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事。（2）两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政组织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，这样的管理最终既不会有很高的效率，更不会获得大的效益。“有限政府论”从根本上而言，不是让政府不管，而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情；它采取了分权的思想，在中央和地方之间，在政府部门与企业、社会团体或社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益。

3.法家（商鞅和韩非）的行政组织思想

商鞅的行政组织思想。其主要观点是：以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳；强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。

韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。他的主要思想是：他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则，术是统治术（即君主根据行政任务授予臣下一定职位，并进行考核），势是君主的绝对权威；他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提，强调君主的绝对权威，强调中央集权；他强调组织分级管理与监督原则，认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民。

4.墨家的行政组织思想

墨子行政组织思想主要内容是：提出了尚同的组织原则，认为应当政令统一，实施自上而下管理；主张尚贤用人原则，贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权；强调组织中上下沟通必要性；认识到组织中参谋、智囊人员的重要性，主张领导人员应当博采众长；提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。

（三）中华民国的行政组织特点

1.孙中山行政组织思想

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1）创五权分立原则，谋求“万能政府”：主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”，提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则；

2）倡导地方自治，提出均权制主张：①应当使人民直接在基层行使民权，是民主制度的基础，也是国家的希望。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。

3）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。力图改变当时中国“任人唯亲”学用脱节现象，真正做到学有专长，量才使用。

2.中华民国的行政组织原则

1）在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。

2）立法、行政、司法、考试、监察五权并立思想具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。

3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。

4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

三、马克思主义行政组织理论

（一）马克思、恩格斯的行政组织理论观点

1.主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选选出的代表。

2.主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。

3.在政府组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式。

4.为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替官僚，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。

（二）列宁的组织理论

马克思主义发展到列宁主义时期，社会主义已由科学理论变成了实践。列宁对社会主义国家政府组织的建设进行了实践的探索和理论的总结，提出了行政组织建设的若干理论原则：

1.主张精简机构。列宁认为，必须尽量减少拖拉现象和不必要的形式，尽量精简机构；要改善、精简、革新管理机关。

2.强调民主管理，主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度。

3.列宁非常强调政府组织的效率问题，强调行政机关要按“苏维埃办事程序”工作，为国家机关规定了决策、办事、行文等程序，重视组织管理的科学化、制度化。

4.为了克服政府组织中的官僚主义现象，列宁强调应把行政机构改革提到重要位置。列宁关于社会主义行政组织的理论，丰富和发展了马克思主义的行政组织理论。

（三）毛泽东的组织理论

1.关于社会主义国家行政组织的性质：①我国行政组织是人民自己的政府，必须以为人民服务为宗旨。②我国行政组织必须对人民代表大会负责。③我国的行政组织必须坚持服从共产党的

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