行政管理学-张永桃

《行政管理学》北京：高等教育出版社，2003.12

第1章 绪论

行政管理学，又称行政学、公共行政学，是一门研究国家行政管理活动及其规律的学科。

第一节 行政管理学的研究对象及主要内容

一、行政的涵义

行政管理学是研究“行政”的知识体系。

（一）国内外学者对行政涵义的解释和分析

1.从“三权分立”的角度来理解行政

孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类，行政乃是政府行政机关所管辖的事务，法律执行说。

2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政

古德诺在名著《政治与行政》中，提出了“在所有的政治体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者为政治，后者为行政。

3.从管理功能的角度来分析和释义行政

认为所有的管理活动都是行政，怀特在《行政学导论》中认为“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制”；费富纳在《行政学》中提出“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以完成”。

4.从综合的角度，全面的概述行政

一是体现为政府组织，二是体现为民意的实行，国家意志的执行；三是体现为管理的的特点，为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调和控制；四是体现为从行为科学观点看：行政是由有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。

（二）科学理解行政的涵义

1.要明确行政和国家的关系，马克思称行政为“国家的组织活动”，行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级的、非政治性的行政。

2.要明确行政与管理的关系，主其事为管，治其事为理，只有通过行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。

3.要明确行政与法律的关系，行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理。

定义：国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

二、行政管理学的研究对象

1.行政管理学的研究对象不是一般的管理活动，而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。

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2.行政管理的对象和范围的广泛性，决定了行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。 3.行政管理活动规律是行政现象、行政过程内在的、本质的、必然的联系，它寓于行政管理各项活动、各个因素以及它们的相互关系之中。

4.从事行政管理活动，不仅要认识和利用行政管理活动自身的规律，而且要将反映社会生活各方面的客观规律综合的加以利用。

总之，行政管理学的研究对象是行政对象，它是研究行政对象、行政过程内在本质联系的科学。

三、行政管理学的主要内容

1.行政管理学萌芽时期，研究内容主要是行政法，研究法律对行政的规范。

2.行政管理学学科化时期，1926年美国怀特《行政学导论》中，把行政管理学内容概述为行政组织、人事行政、财务行政、行政法规；古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。

3.行为主义科学产生以后，开始进行行政决策理论的研究。

4.目前，有一般行政学，揭示行政管理的一般规律；二是专门行政学和部门行政学。 5.行政管理的一般规律：

一是行政管理的权力主体，行政管理是行政权力的行使及其过程，是一个从权力-职能-组织-领导的有机系统；

二是行政管理的过程和内容，包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节；

三是行政效率和行政改革。

第二节 行政管理学的产生和发展

一、行政管理学的产生

产生于19世纪末20世纪初自有资本主义向垄断资本主义过渡时期，由美国兴起。 1.社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究，1887年伍德罗.威尔逊发表了《行政学之研究》的论文；

2.行政管理学的产生还同这个时期管理思想的突破性进展密切相关，伦纳德.怀特、卢瑟.古立克和林德尔.厄威克受泰罗影响较大；泰罗科学管理，法约尔一般管理，韦伯行政管理。

3.资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础，1880年，美国哥伦比亚学院建立政治研究院，1903年“美国政治科学协会”成立，1900年古德诺写出《政治与行政》；

4.1926年美国芝加哥大学教授和美国文官委员会主席L.D.怀特的《行政学导论》，1927年W.F.威老毕《行政学理论》，1930年南加利福尼亚教授J.M.费富纳的《行政学》。

二、行政管理学发展的几个阶段

（一）科学管理时期 1.美国泰罗的科学管理

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19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学。（代表人物及著作：威尔逊《行政研究》；古德诺《政治与行政》和怀特《行政学导论》；法约尔《工业管理及一般管理》；马克斯？韦伯；泰罗。）

1911年出版的《科学管理原理》和1912年《科学管理》，使人们认识到管理是一种建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，其根本目标在于提高效率，其手段是用科学化、

标准化的管理方法去替代旧的管理方法。

内容：1）工作定额原理，制定出有科学依据的一个工人的“合理的日工作量”；2）对工人提出科学的操作方法以便有效利用工时，提高工效；3）对工人进行科学的选择、培训和提升；4）标准化原理，制定科学的工艺流程，使工具、机器、材料标准化，对作业环境标准化，用文件形式固定下来；5）实行具有激励性质的差别计件工资报酬制度；6）工人和雇主两方面都必须意识到，提高效率对双方都有利，都要来次“精神革命”，相互协作，为共同提高劳动生产率而努力；7）把计划功能同执行功能分开，变原来的经验方法为科学方法；8）把劳动和管理分开，实行“职能工长制”；9）在组织机构的管理控制上实行“例外原则”（企业高级管理人员把例行的一般事务授权给下级管理人员处理，而自己只保留对例外事项的决策权）

评论：1）贡献有二：一是管理要走向科学（有效管理的必要条件），二是劳资双方的精神革命（必要心理）——合作将蛋糕做大；2）不足有二：一是过于重视技术、强调个别作业效率，忽视组织整体效率，二是经济人假设对人的看法有失偏颇。

2.法国法约尔的一般管理理论

1916年出版《工业管理和一般管理》，管理过程主义。泰勒是从车床前的工人开始，法约尔是从办公桌前的总经理出发，关注企业全体。

管理理论是指“有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系。有关管理的理论和方法不仅适用于公司企业、也适用于军政机关和社会团体。”

6项基本活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理；

管理5项职能：1）计划就是探索未来和制定行动方案；2）组织就是建立企业和社会的双重结构；3）指挥就是使其人员发挥作用；4）协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；5）控制就是注意一切是否按照已规定的规章和下达上网命令进行。

14条管理原则：1）劳动分工，2）权力（个人权力和职位权力）与责任（职位越高越要增加修养），3）纪律，4）统一指挥，5）统一领导，6）个人利益服从整体利益，7）合理的报酬，8）适当的集权和分权，9）跳板原则，10）秩序，11）公平，12）人员的稳定，13）首创精神，14）人员的团结。

6条普遍原则：指挥的统一性原则，等级系列原则，控制幅度（12人），集权原则，责任原则。

倡导教育管理：管理能力可以通过教育来获得，而非实践和经验是取得管理资格的唯一途径的经验至上主义。

3.德国马克斯·韦伯的行政管理理论 《社会与经济组织理论》，组织管理主义

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三种权力：由传统习惯或世袭而来的传统权力，来源于别人的崇拜与追随的超凡权力，法律规定的法定权力（理性）。

法定权力作为行政组织体系的基础，其原因在于它提供了慎重的公正：管理的连续性使管理活动必须有序的进行，以“能”为本的择人方式提供了理性基础，领导者的权力并非无限，应受限制。精确性、稳定性、纪律性和可靠性。

理想的行政组织体系是通过职位和职务来确定，而非个人或者世袭。六条原则为：1）明确的分工，按照职业专业化进行分工，有固定的和正式的职责职务，权力义务明确；2）自上而下的等级系统，命令与服从的关系；3）成员的选用与保障，按照职务要求，通过正式考试和教育培训而获得；4）职业管理人员，有固定的薪金制度和明确的升迁制度；5）遵守规则和纪律；6）组织中人员的关系，完全以理性原则为指导，只受职位关系而不受个人情感影响。

古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。

厄威克的组织“八项原则”：⑴目标原则，所有的组织都应当表现出有关实际任务的目标，组织起来进行工作；⑵相符原则，权力和责任必须相符；⑶职责原则，即上级对直属下级的职责是绝对的；⑷组织阶层原则；⑸控制幅度原则，即每一个上级所管辖的相互之间有工作联系的下级人员不应超过5人或6人；⑹专业化原则，即每个人的工作应限制为一种单一的职能；⑺协调原则，组织横向系统要协调发展，有利于整体目标；⑻明确性原则，即对于每项职务都要有明确的规定。

（二）行为科学时期

20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学（代表性的理论学派：行为科学学派；决策理论学派；系统理论学派）

1.梅奥与霍桑实验（1924-1932）

1）四个阶段的实验：工厂照明试验，继电器装配室实验，大规模的访问和调查，接线板接线工作室实验。

2）目标：探讨工作条件、社会因素与生产效率之间的关系；

3）结果：影响生产效率的根本因素不是工作条件，而是工作本身；在决定工人工作效率的因素中，工人为团体所接受的融洽性和安全感较之奖励性工资有更为重要的作用。

4）1933年，梅奥出版《关于文明中人的问题》，提出了人际关系理论：提出了工人是“社会人”而非“经济人”；企业中存在着非正式组织；新型领导在于通过对职工满足感的增加来提高工人士气，从而达到提高效率的目的。

2.切斯特·巴纳德系统组织理论创始人，现代管理理论之父

组织是一个有意识地对人的活动或力量进行协调的体系，其中最关键的因素是经理人员。在此基础上阐述了正式组织的定义、正式组织的基本要素及正式组织与非正式组织关系。

正式组织是有意识地协调两个以上的人的活动的一个体系，不管哪一级的系统，全都包含着三种普遍的要素：协作的意愿、共同的目标和信息沟通。

非正式组织三种作用：信息交流；通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；维护个人品德和自尊。

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权威的接受理论，权威的理论和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受，行政主管应力求使自己的命令被下属所接受和同意。

领导行为包括四项内容：

一是制定行动目标：即依据组织的宗旨或任务制定自己的行动目标。在制定目标以前，他应该集思广益，善于听取各个方面的意见。但是，一旦目标确定以后，就应该坚决实现。

二是发挥组织领导能力：技术和专业知识固然重要，但更应该注意发挥组织领导和人际关系方面的能力。

三是善于应用组织机构：领导者的重要职责是协调组织中的各项活动，而不是从事具体的技术工作或专业工作。

四是积极发挥全体组织成员的积极性：领导者的成绩主要不是表现在他个人干了多少，而是表现在能否把全体成员的积极性调动起来。

领导者基本的品质：体力，决断力，处理人际关系的能力，高度的责任心，高度的智力。 组织平衡理论，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。诱因≥贡献公式：诱因是指组织给成员个人的报酬，这种报酬可以是物质的，也可以是精神的。所谓贡献是指个人为组织目标的实现而做出的贡献和牺牲。由于诱因和牺牲的尺度通常是由个人主观决定的，不是由客观决定的。因此，组织满足这些诱因也是有点困难的。有的人看重金钱，有的人则看中地位，有的人侧重于自我目标的实现，对于不同的人，组织要给于不同的激励。巴纳德认为只有当组织给个人的报酬大于或等于个人为组织做出的贡献时，个人才可能愿意为组织目标的实现做出个人的努力和贡献。在管理中把组织目标与个人目标结合起来的思想，被认为是管理思想发展史上具有里程碑意义的思想。巴纳德强调个人目标与组织共同目标之间相互协调的问题，并指出管理人员必须能够协调个人目标与组织目标之间的矛盾。

3.赫伯特·西蒙的决策过程组织理论

《行政行为——行政组织决策过程的研究》最为重要，西蒙认为，绝大多数的人类决策，不管是个人的还是组织机构的决策，都是属于寻找和选择合乎要求的措施的过程，这是因为寻找最大化措施的过程比寻找前一个过程要复杂得多。后者首要的条件是存在完全的理性，而现实中的人或组织都只是具有有限度的理性。西蒙的管理理论所关注的焦点是人的社会行为的理性与非理性方面的界线。他的管理理论是关于意向理性和有限理性的一种独特理论，是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向寻求满意的人类行为的理论。

作为管理决策者，其决策制定包括4个主要阶段：（1）情报活动：找出制定决策的理由，即探寻环境，寻求要求决策的条件；（2）设计活动；找到可能的行动方案，即创造、制定和分析可能采取的行动方案；（3）抉择活动，在各种行动方案中进行抉择；（4）审查活动：对已进行的抉择进行评价。

（三）现代化管理时期或管理科学时期

20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学（占主导地位的理论学派：新公共管理理论；政府治理理论；后果现代公共行政理论等）

三、中国行政管理学的发展

1.孙中山的五院分立制度，立法、行政、司法、考试和监察；

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