行政管理学-张永桃(2)

2.1935年，张金鉴《行政学的理论与实际》，1936年江康黎《行政学原理》 3.中国行政管理学的兴起、取消、恢复和重建

第三节 学习研究行政管理学的意义、原则和方法

一、学习研究行政管理学的意义

1.有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展；

2.有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开；

3.有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好的推进社会主义现代化事业的发展；

4.有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义建设需要的行政管理队伍。

二、学习研究行政管理学的指导原则

1.坚持科学理论的指导；

2.立足国情，直接面向中国改革和建设的实际，着力为中国的改革和建设事业服务； 3.必须以科学的态度广泛吸收各国先进的理论和经验； 4.必须以发展的观点来对待这门科学。

三、学习研究行政管理学的方法

1.坚持科学理论的指导；

2.立足国情，直接面向中国改革和建设的实际，着力为中国的改革和建设事业服务； 3.必须以科学的态度广泛吸收各国先进的理论和经验； 4.必须以发展的观点来对待这门科学。

第2章 行政权力

第一节 行政权力的内涵

一、行政权力的涵义

1.行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具；

2.行使国家行政权力的主体是国家行政人员及其工作人员，他们依据宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为；

3.设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务；

4.行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分，通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。

二、行政权力的来源、性质和特点

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（一）现代行政权力的来源

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究 1.宪法、法律和法规是行政权力的主要来源；

2.惯例裁决是自由裁量权的重要形式：不得违背原有的法律和法规，为原有法律的推论和补充，为关系人乐于接受，目的提高行政效率；

3.授权，法律授权和人为授权 4.法理是推理裁决的基本依据

（二）现代行政权力的性质

从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现；

（三）现代行政权力的特点

1.服务性和人民性，权力来源于人民、服务于人民； 2.派生性和执行性，国家权力机关派生的；

3.统一性或垂直性，中央行政权力和地方行政权力、行政权力和国家权力的其他组成部分是统一的，不可分割或分立的；

4.权威性或强制性，国家强制力的集中体现，具有普遍的约束性和权威性。

（四）行政权力运行的基本原则

1.以民意为基础； 2.以政策为依据； 3.以法律为准绳；

三、行政权力的功能与分类

（一）行政权力的基本功能

1.管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序； 2.组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利；

3.维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类发展做贡献； 4.行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用。

（二）行政权力的分类

1.行政性立法权，自主地制定行政法规，参与立法事项； 2.行政性管理权，较大的市以上具有该权； 3.行政性决定权

（三）行政权力与行政管理过程

1.体现为行政组织的权威：领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权； 2.体现为人事决定权：考试录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权；

3.体现为财政与财务决定权：预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权；

4.体现为行政事务处理权，程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权。

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第二节 行政权力与行政体制

一、行政体制的内涵及形式

（一）行政体制的内涵及特点

1.行政体制是国家政治体制的重要组成部分，是为了实现国家行政权力而设计创造出来的，并在行政管理过程中不断改进和增长，目的在于确保国家行政权力的存续、运行和发展；

2.行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体：行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；行政体制的核心是行政权力的划分和配置，尤其是中央和地方之间的划分和配置；行政权力和行政体制的关系及其变革取决于已过行政环境的状况。

3.主要有中央集权制和地方分权制两种政治体制，把行政权力的两种形式和国家结构结合起来，有联邦分权制、联邦集权制、单一分权制和单一集权制。

（二）行政体制的基本形式

1.集权制行政体制，权力集中于中央行政机关，地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，各级地方国家行政机关存在着下级服从上级的命令关系，“逐级集权制”有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统，法国、西班牙。

2.分权制行政体制，中央政府只是把维持国家共同体存在和发展所需要的那一部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展，地方共同体的绝大部分权力属于地方政府。“分层集权制”或“分级集权制”，美国、瑞士属于联邦分权制国家，意大利、英国是典型的单一分权制国家。

3.均权制行政体制，孙中山在“建国大纲”中提出：中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权和地方分权。新中国完善了民族区域自治制度和特别行政区制度。

二、行政体制的集中与分权

（一）集权制行政体制的利弊分析

1.有利-塔式层级制或者官僚制行政体制是最有效的组织形式：能够做到命令统一、步调一致；指挥灵便、行动迅速；事权集中、责任分明；层级节制、统筹兼顾；能够保证上级决策或领导意志得到有效的贯彻执行。

2.不利-会出现一个高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，一种没有任何限制和制约的专制权威；在与地方关系上，中央集权不能因地制宜的发挥地方政府或者下级政府的积极性和创造性；容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制的僵化和活力的丧失；容易造成行政首长的专制擅权行为。

（二）分权制行政体制的利弊分析

集权制的限定有外部条件：政治、经济、文化和法律；内部条件：行政委员会制和地方分权制。

1.优点，克服了集权制的固有缺陷，但也存在一定的缺陷。

2.不利，权威减弱；责任不清、不负责任的现象；政令不一、力量分散；地方之间政治、经

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济、文化的不均衡；容易造成地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突。

（三）集权制和分权制的模糊选择

在现实的行政管理过程中，要注意寻求如何集中行使行政权力，以发挥集权制的优点，如何分散行使行政权力，以发挥分权制的长处，并通过内部和外部机制，克服集权制和分权制的缺陷，使二者在合理的范围内有机的结合起来。

（四）社会主义国家为集权制和分权制的结合创造了条件

马克思主义认为，中央集权制是社会主义条件下国家行政体制的实质与主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要的补充和实现形式。社会主义时期应实行资本主义的中央集权制，以适应中世纪的分散状态，建立统一的社会主义国家；不排除地方自治，还可以官僚制和官僚主义的弊端；中央集权和地方分权式相对的。

三、我国行政体制的改革与发展

（一）我国行政体制的弊端及其成因

1.从政治上来看，长期以来实行执政党的一元化领导，集中于中央、集中于党委； 2.从经济上看，建国后施行的是中央集权制的计划经济体制；

3.从文化意识和社会方面来说，长期的中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，权力依附性国民性格。

（二）我国行政体制改革的进程

基本目标：优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。

改革内容：全面评估已经进行的行政改革；对于选任的行政领导实行严格的任期目标责任制；地方各级行政首长不断本土化；自上而下和自下而上的双向改革；组织领导上加强外脑；政企分开、党政分开、权力下放。

第三节 行政权力与行政责任

一、行政责任的内涵及特征

（一）行政责任的内涵

1.广义行政责任：指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关和上级机关负责，进而向人民负责的活动，行政责任可以分解为政治责任、法律责任、道德责任和行政责任。

政治责任，行政权力运行过程中，各级政府行政首长及其他政府组成人员对政策指导负有重大责任，如内阁制和议行合一制政府。法律责任有惩戒责任、刑事责任和民事责任。行政责任要求尽职尽责，树立服务第一、效率第一的观念，全心全意为人民服务。道德责任要求公务员牢记人们是国家的主人。

2.狭义的行政责任是指行政法学上，人们习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果：一是指国家公务员在其范围内必须做什么或不能做什么，表现为工作上的义务；二是行政单位或个人实施了违反行政管理法规或有关规定的行为所必须承担的行政上的法律后果。

3.完全的工作责任制应当保证国家公务员的职、责、权、利相统一：职就是公务员的职务；责就是公务员应当完成的义务和应当承担的后果；权就是为保障完成职责任务而具有的权限；利

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就是公务员的劳动报酬。

（二）行政责任的基本特征

1.行政责任具有不可推卸性；2.行政责任具有法律的规定性。

（三）行政责任的分类

1.以行政责任产生的原因为标准，可以分为依职位而产生的行政责任和依法行政而产生的行政责任，前者指在职权范围内必须做什么或不能做什么产生的行政责任，后者指当事人必须承担的法律后果；

2.以承担行政责任的不同为标准，可以分为一般行政责任和专门行政责任，前者指公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果，后者指国家公务员在职权范围内应尽的义务和因违法失职行为必须承担的法律后果；

3.以行政责任的不同作用为标准，可以分为程序行政责任和实体行政责任，前者是指国家公务员按照国家机关组织活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所必须承担的行政法律后果；后果是指国家公务员的工作所必须达到的预期结果以及没有达到预期结果所必须承担的行政法律后果。

二、行政责任与行政惩罚

国家公务员行政责任的产生和后果来自两个方面：一是基于任职而依法担负的行政责任；二是因实施违法失职行为而产生的行政责任。

两个基本条件：一是行为的违法性和社会危害性；二是行为人主观上必须有过错。 因违法失职行为引起的行政责任主要有两种：一种是依职务从属关系而承担的行政责任，由国家公务员在职务上从属关系的机关课处，有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除；二是非依职务从属关系而承担的行政责任，由特定的国家行政机关依照行政管理法规课处，形式有警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等。

我国行政管理法规所规定的行政处罚大体上可以按两个标准分类：一是按照形式可分为警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等；二是按所触犯的社会关系不同可分为治安管理处罚、财政金融管理处罚、工商行政管理处罚、环境和农林水利管理处罚、文教卫生和其他行政管理处罚等。

三、行政责任与行政惩罚

（一）监督行政权力的意义和作用

1.对行政权力的监督贯穿于行政权力运行过程的始终，加强对行政权力的监督是我国行政管理法治化、制度化、科学化、现代化的可靠保证；

2.对行政权力的监督是行政管理体系中的重要组成部分，因为外部监督的效果最终取决于国家行政机关及其工作人员的思想自觉和行为自律；

3.对行政权力的监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，依法治国，确保宪法、法律、法规、方针和政策有效地贯彻实施；

4.对行政权力的监督有助于激励公务员努力为人民服务，做合格的人民公仆，有利于支持各级行政机关及其公务员行使法定权力，维护其合法权益；

5.对行政权力的监督，是抑制和惩治腐败、克服官僚主义，推进廉政建设的必要措施；是发展民主政治、维护人民合法权益的重要途径。

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