行政管理学-张永桃(7)

权变组织理论主张“ 如果??那么??”的函数关系。

认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。

为了迎接知识经济的挑战，西方许多管理学者提出了知识时代管理者必须面对的全新问题： 组织设计应面对知识管理的挑战。

知识经济是相当于农业经济和工业经济而言的，农业经济的基础是土地；工业经济的基础是资本；知识经济的基础是知识和信息技术。

在知识经济中，整个经济对于知识和信息的依赖达到空前强大的程度。

对于管理者来说，应把管理的重点放在知识管理上：

－－通过影响员工的工作态度和行为，建立起开放和相互信任的企业内部环境，从而使员工自愿合作并共享和开发知识资源去完成企业目标和任务。

为了适应知识经济的变化，管理学家巴拉密提出了“柔性组织” 的概念：柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组织。

从本质上看，柔性组织承袭了权变理论的思想，强调激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。

第5章 行政领导

第一节 行政领导概述

一、领导的涵义及构成要素

1.领导是通过影响力对所管辖或所从属的人们及其行动进行组织、指挥、协调、控制的活动和过程。现代社会的行政管理工作较庞大、复杂和带综合性，要求行政领导具有多方面功能。美国 行政学家L.D.怀特认为行政领导有8种功能:①决定重要政策；②发表必要命令和指示；③协调组织内部关系和活动；④授权下级处理具体事务；⑤控制财务的管理；⑥任免工作人员；⑦监督、控制并考核工作行为；⑧处理对外公共关系。根据现代行政管理实践，一般认为行政领导的主要功能有：①执行功能。执行国家权力机关、上级行政机关制定的法律、法规、政令和交办的行政任务。②决策功能。对管辖内的行政事务作出决策，并拟定计划，组织实施。③协调功能。协调各部门、各方面的关系和公务人员之间的关系，创造有效的沟通形式，使他们团结一致完成任务。④激励功能。采取物质和精神鼓励的形式激励部属，调动他们的工作积极性和创造性。⑤指导功能。在授权下级处理各项具体行政事务的同时，对他们实施指导，以利各项行政工作顺利开展。⑥检查功能。对所属行政机关及其公务人员实行经常的、有效的检查和监督。

2.领导的构成要素必须具有领导者、被领导者、作用对象和环境四个基本因素。

二、行政领导的涵义及主要特征

（一）行政领导的涵义

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行政领导是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。

（二）行政领导的特征

1.统一性：行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分；是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，对国家、社会的各类问题，包括突发事件作出迅速有效地反映；

2.执行性：一是国家行政机关在整个国家机关中居于行政执行的地位，二者国家行政机关必须执行执政党的决定，接受执政党的领导。

第二节 行政领导的基本职能

一、决策职能

1.指行政机关和行政领导者为了执行党和国家权力机关的决定、规定、任务，结合实际情况，确定发展目标并拟定出实现这些发展目标的实施方案。

2.民主化、科学化决策要求领导者在实施决策职能时必须做到：目标明确，富有预见性，遵循科学决策程序，发扬民主，统筹兼顾。

二、计划职能

1.制定计划必须从本地区、本行业实际出发，具有可行性； 2.计划尽量周到细致，做到统筹兼顾，切勿顾此失彼或因小失大； 3.计划要有弹性，要根据条件的变化及时修改计划，使计划更符合实际。

三、组织职能

1.合理设置机构，并进行科学编制，机构设置、人员编制、管理层次、行政领导班子、行政工作人员五个方面必须遵循精干、合理和高效的原则；

2.制定出保证机构正常运转的规章制度，使各级行政组织有章可循、有规可蹈；

3.选用人才，将合适的人安排在适合他能力和特长的岗位上。全面考察人的素质，不能求全，也不能只强调一个方面；要注意整体组合要求，要根据任务性质选择人才并注意整体。

四、协调职能

1.行政领导要讲究协调工作的方法和艺术，以提高行政效率：协调者和被协调者都要出于公心，要有全局观念和合作精神；统筹兼顾，考虑到各方面的利益；要调查了解熟悉各方面的情况，沟通信息，制定协调原则，做到依法协调。

2.行政协调活动的内容：各种决定的协调，各种活动的协调。

3.行政协调的范围包括：行政机关内部各部门之间和各部门成员之间的协调；上下级行政机关之间的协调；行政机关与各协作单位之间的协调。

4.行政协调的方式：正式的和非正式的沟通、协调方式。

五、控制职能

指通过调节、纠正等措施将行政体系的运行纳入完成行政目标、行政计划的轨道，使行政机关和行政人员的行为符合行政目标要求的一种活动。

六、监督职能

检查和督促，行政监督的根本目的、基本职能是通过对国家行政管理活动和行政管理人员的

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行为的监督，控制行政活动的活动，改善行政管理，提高行政效率，维护国家和人们的利益。

第三节 行政领导的方式、方法和艺术

一、行政领导方式

1.按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序分类：专断式、民主式和放任式。 2.按对行政权力控制的程度分类：集权式、分权式和均权式。

3.按行政领导者指导工作的重点不同分类：重人式、重事式和人事并重式。

二、行政领导方法

错误的领导方法如主观主义、教条主义、官僚主义、经验主义将导致主观脱离客观、理论脱离实际，不能达到认识世界和改造世界的目的。

科学的领导方法：群众路线法、调查研究法、矛盾分析法、现代科学方法。

三、行政领导艺术

处理事的艺术、领导人的艺术、掌握时间的艺术

第四节 行政领导者的素质和群体结构

一、行政领导者的素质

领导者素质有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。

行政领导者个人素质结构：思想素质和政治素质、业务素质和知识素质、能力素质、心理素质、组织领导能力和管理能力。

二、行政领导班子素质结构及其优化

素质结构：一是合理的静态结构，其素质结构包括四个方面：年龄结构；知识结构；智能结构；气质结构。二是合理的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态。

合理结构：丰富全面的知识结构、较高的专业知识结构、较强的能力结构、合理的年龄结构、良好的气质结构。

第6章 行政决策

第一节 行政决策概述

一、行政决策的涵义

决策：是人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦既做出决定性的过程，既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断过程，因而也是人们意志活动的过程。

行政决策：是指具有行政决策权的机关和个人依据国家的法律，为了国家和公众的利益，有

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效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标，制定并选择管理方案的过程。

二、行政决策的特点

（一）行政决策与一般决策的共性

1.决策活动的主体是人；

2.决策必须以对客观规律的认识为基础； 3.决策是一个过程。

（二）行政决策与一般决策的个性

1.行政决策的主体是国家行政机关人员及其工作人员；

2.行政决策内容十分广泛，涉及政治、经济、文化、教育、外交事务等一系列行政活动； 3.行政决策过程是一种行政权力的运用过程 4.行政决策的目标在于追求公共利益的最大化

三、行政决策的类型

1.以决策方法的先进程度为标准，将行政决策划分为经验决策与科学决策；

2.以行政决策问题是否重复出现为标准，将行政决策划分为程序化决策与非程序化决策； 3.以行政决策所处的自然状态为标准，划分为确定型决策、风险型决策与非确定型决策； 4.以行政决策主体在行政组织体系中地位为标准，分为高层决策、中层决策和基层决策； 5.以行政决策对行政管理的重要程度为标准，分为战略决策、策略决策和战术决策； 6.以行政决策的内容是否可数量化为标准，分为数量化决策和非数量化决策； 7.以行政决策目标的多少为标准，将行政决策分为单目标决策和多目标决策。

四、行政决策在行政管理中的地位

1.行政决策不仅仅是行政管理过程中的一个重要环节，而且贯穿于行政管理过程的始终。了解情况、出主意、用干部；计划职能、组织职能和控制职能。

2.行政决策的正确与否，关系到行政管理的成败，关系到党和国家的兴亡，关系到人民的利益和命运。

第二节 行政决策模式与体制

一、行政决策模式

（一）理性决策模式

理性决策模式也称科学决策模式六个步骤：发现问题；提出目标；设计方案；预测后果；分析比较；选择最优方案

是由亚当·斯密提出，并长期被人们认可、接受、流行较广的决策模型，西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。

人被假定为具有全知全能理性的人，“有一个完整而内在一致的偏好体系，使其总能够在他们面临的备选方案中作出选择；他们总是完全了解有哪些备选的替代方案；他为择善从而进行的计算，不受任何复杂性的限制；对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘。”

经济人在应付复杂的“现实世界”中，能够为他所要完成的特定目标采取各种措施，选择最

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佳方案，即选择经济效益（利润）的最大化决策者能够通过其理性的认识能力确切知晓整个社会的价值重心，能够寻找到达成目标的所有决策方案及其后果，知道每个决策选择方案的收益与费用比例，知道每个方案的价值和优劣性，从而排出优先顺序，然后从中选择最有效的决策方案。

理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。但是追求最优化使之在理论上具有一定的局限性。因为在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间及其它环境因素的限制，因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能作出最佳选择。可见，理性决策模式是一种过于理想化的决策模式。

（二）有限理性决策模式

西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。 第一，人的知识具有不完备性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。决策者对政策问题及其环境的理解总是零碎不全的，不可能具备完备的知识。

第二，预见的困难。决策是面向未来的，方案的选择是以对未来的预见为前提。由于对未来的预见是以现象、而非实际体验为基础，任何预见都不可能是完整的。

第三，选择范围的有限性。按照纯粹理性的要求，决策主体要在全部可能的备选方案中进行比较和选择，但实际上人们只能想到全部可能方案中的很少的几个。

第四，时效的局限。即使每种可能的行动方案以及每一种行动方案的全部后果都能够考虑到，这在成本上也往往是不合适的。

因为决策要考虑时机，决策的时机稍纵即逝，一但时机错过，再好的决策也无济于事。正是由于理性有限，决策者不可能达到如理性决策模式所要求的那幺完善，只能在有限的且力所能及的范围内，对可能找到的备选方案作出“满意的”或是“够好的”决策，因此，行政决策的模式只能是有限理性决策模式。

（三）渐进决策模式

林德布洛姆认为，人的理性由于受到种种不利因素的制约，决策无法达到完全的理性，因而理性决策模式提出的决策必备的条件是不现实的。它不仅使决策成本大大提高，而且使决策分析过分依赖于专业技术人员，强化政府权力，减少了公民参与决策的机会和可能性，并且无法解决决策面对的价值冲突和不确定性政策问题，与政府实际的决策活动不大相符。

政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上只是根据过去的经验，经由对现行政策作出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。

决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。

新政策的出台不过是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。决策者在进行决策时，首先要认真分析研究以往的决策方案，总结经验教训，然后再作出改革措施。

（四）系统决策模式

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