行政管理学-张永桃(3)

（二）行政权力监督的涵义及特点

1.政治监督，主要是指政治组织和国家组织对行政权力运行过程的监督，包括执政党的监督、民主党派的监督、国家权力机关的监督和其他政治组织的监督；

2.行政监督，是指国家行政机关的自我监察和督导活动，主要包括一般监督和专门监督； 3.法律监督，是指国家司法和检察机关对行政权力运行过程中出现的违法和非法行为的检查和审判活动；

4.社会监督，是社会法人机构和普通公民对行政机构及其工作人员行使行政权力、管理国家和社会公共事务行为的监察和督导活动。

第3章 行政职能

第一节 行政职能概述

一、行政职能的涵义和特点

1.行政职能亦称政府职能，指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务，反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式；

2.行政职能的特点：政治性和社会性；动态性和相对稳定性；多样性和整体性；强制性和服务性；共同性和专门性。

二、行政职能的类型

1.按国家性质的不同分类：奴隶制国家的行政职能、封建制国家的行政职能、资本主义国家的行政职能和社会主义国家的行政职能；

2.按作用领域的不同分类：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能； 3.按作用的过程和方式不同分类：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能； 4.按作用性质的不同分类：统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能； 5.按作用手段的不同分类：立法性职能、行政性职能、司法性职能。

三、行政职能的意义

1.行政职能是认识行政管理的前提；

2.行政职能是建立国家政府行政机构的主要依据之一；

3.行政职能反映着行政机构的性质和运行方向，规范着行政机构运行的主要内容； 4.行政职能的转变是变革行政机构、行政活动方式的重要前提； 5.行政职能是确定和划分政府职权的基础和依据；

6.行政职能的实施状况是政府行政管理效能的体现，从而显现出行政管理在国家社会生活中的实际作用；

7.行政职能是科学组织管理过程的重要依据。

第二节 行政职能体系及其影响因素

一、行政职能体系

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1.行政职能体系的结构

外结构：指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系，主要由政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等基本职能与计划、组织、协调和控制等程序性职能构成，基本职能和程序性职能紧密联系和相互作用。

内部性：是行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，其实质是行政权力的内部分配，沿着纵向和横向两个方向进行的。

2.行政管理的基本职能

世界银行1997的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命有5项基本责任：确定法律基础；保持一个未被破坏的政治环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。

政治职能，包括保卫职能、专制职能、民主职能；

经济职能，方法有行政方法、经济方法和法律方法；内容有管理模式的变革、经济管理机构的改革、经济管理职能的改变；

文化职能 社会职能

3.行政管理的程序性职能

古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。

二、行政职能体系的影响因素

1.国家的阶级本质 2.社会经济发展水平 3.一国特定的政治文化

4.行政主体的认识水平和管理水平

第三节 行政职能的转变

一、行政职能的发展趋势

1.行政职能的内容日趋丰富和多样化； 2.行政职能日益分化和专业化；

3.行政职能的重心逐渐由阶级性职能过渡到社会管理性职能

二、我国行政职能的转变

（一）行政职能转变内涵

是指政府的行为方向和基本任务的转变，行政职能的转变包含以下几层意思： 1.是主要是行政的经济、文化、社会职能的转变；

2.是行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程，此时其他职能并不消失； 3.是行政职能内涵由简单转向复杂的过程；

4.是行政职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变过程； 5.是行政管理权限由“无限政府”向“有限政府”的转变过程；

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6.是行政能力提高的过程。

（二）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律

1.行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能。

2.行政职能转变内容：外结构的转变意味着政府行政管理与其环境之间的关系的重大调整，内结构的转变是行政职能体系内部的重新分解、转移和合并等。

3.行政职能转变形式：

结构性转变：一是行政职能在较短的时间内从性质、内容到整个体系都发生了根本性的改变；二是在同一社会形态下，由于社会环境发生了重大的变化，使行政职能在范围、内容和作用方式方面都发生了重大的变化。

结构性转变：是行政职能在运行过程中发生的内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化。

（三）我国行政职能转变的意义和依据

1.社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移 2.以计划经济体制向社会主义市场经济转变的要求

3.推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要

（四）我国行政职能转变的目标

1.按照社会主义市场经济体制的要求，转变行政职能，实现政企分开，转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来；

2.调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；

3.按照权责一致原则，调整行政部门的职责权限，克服多头管理、政出多门的弊端； 4.按照依法治国、依法行政的要求，加强行政职能体系的法制建设，实现行政职能运行的法制化。

（五）我国行政职能转变的内容

1.根据市场经济发展的要求，进一步明确政府职能定位，克服政府缺位、政府错位和政府失位，加强间接的宏观经济调控，社会管理职能和公共服务职能；

2.按照权责一致原则，继续理顺政府部门内部的职能分工； 3.坚持依法行政，从严治政； 4.改革和简化行政审批制度； 5.加快政府管理的信息化建设。

（六）我国行政职能转变的途径

1.继续发展和完善社会主义市场经济体制； 2.进一步推动政治体制改革；

3.政企分工是实现行政职能转变的根本途径； 4.培育社会公众的自我管理意识。

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第4章 行政组织

第一节 行政组织概述

一、行政组织的涵义

“组织”一词，在中国古代，是指将“丝麻织成布帛”，即“组合编织”的意思。在西方来源于“器官”，是自成系统的，实际上是指由相互依赖和作用的各个部分构成的具有特定功能的整体。组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人力不能及的目标。

（一）行政组织的涵义

1.行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体； 2.国家行政组织是依照法定程序组建和变更的；

3.行政组织是各类行政机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体；

4.设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务，即有效地管理国家和社会公共事务；

行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。

（二）行政体系的系统结构包括：

1.由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统； 2.由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统； 3.由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

（三）理解行政组织的延伸理解

1.静态的行政组织结构。行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。

2.动态的行政组织过程。行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。

3.生态的行政组织环境。从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。

4.心态的行政组织意识。从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密

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切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。

（四）行政组织的作用

1.政治功能。是指政府行政组织通过一系列的政治活动，防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶级的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理各个阶级内部及其相互之间的各种关系，进行民主法制建设，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序。

2.经济功能。政府行政组织的存在目的，就是要为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。

3.文化功能。各国行政组织的文化功能，主要有两大内容：一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育。

4.社会功能 ①提供社会保障，这有两个方面，即社会保险和社会救济。②促进公正的收入分配 ③控制人口增长。④加强环境保护。

1.行政组织与政治发展：政治和社会秩序的维持者，利益的表达、聚合和转化者，公共政策的制定者和执行者，作为政治一体化的工具；

2.行政组织与经济发展：提供经济发展所需的最低条件的法律和制度；组织和提供公共物品和公共服务；共有资源和自然资源的保护；宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率；社会收入的公平分配。

二、行政组织的基本特征

（一）行政组织的一般特征

1.政治性和阶级性。行政组织建立及运行的根本目的是维护和推行统治阶级利益和实现统治阶级的意志。

2.公共性和社会性。国家职能的两重性决定了行政组织必须承担管理社会公共事务的社会职能，它体现了行政组织的社会性特征。

3.系统性。任何国家的行政组织都是依法设置的，由若干要素按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序、纵横相联、浑然一体、政令统一的有机整体。

4.权威性和法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，有着很强的、普遍法制约束性。这是它不同于其他社会组织的鲜明特点。法制性是行政组织权威性的基础。

（二）行政组织的比较特征

1.与政党组织相比，具有国家强制性特点。

2.与国家权力机关相比，具有不同的职能和派生性、垂直性特点。 3.与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异。

（三）行政组织与其他社会组织的区别。

现代社会存在五大组织系统：国家、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。 ①管理对象不同。行政组织以全社会的公共事务为管理对象，企业、事业、群团组织以本组织或本群团所联系的那部分群众为管理对象。

②为社会所提供的服务内容不同。行政组织为社会提供各种行为规范、社会各项事业的规范及达到规范的措施；企业、事业、群团组织则提供具体的产品、服务和局部的行为规范。

③活动的依据不同。行政组织以国家权力运行规律为活动依据；企业、事业、群团组织则以

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