行政管理学-张永桃(6)

领导。

2.关于社会主义国家行政组织的职能：包括社会职能和政治职能两个方面。

3.关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。

4.关于中央政府和地方政府的权力分配：提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。

（四）邓小平的组织理论

1.行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，为社会生产力的迅速发展和人民生活水平的提高，提供了切实的行政服务与保障。

2.行政组织必须进行改革（比较重要）。①行政组织改革的必要性。②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。④ 要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。⑤ 要进行机构改革。

3.行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率，行政组织体制改革的目标。

4.行政组织必须加强法制建设：①必须加强组织制度建设。②重视组织机构的编制立法。 ③主张建立严格的工作责任制。④ 强调建立科学的干部人事管理制度。

5.对当前我国行政组织改革指导意义：1）邓小平指出了行政组织改革的必要性；2）要改革行政权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。3）要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”。 4）改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。5）必须进行机构改革，建立廉洁高效的政府。

四、中华人民共和国行政组织的特点

1.具有充分的人民性，各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。

2.新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整。 3.在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。

4.新中国行政组织在其发展过程中暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。改革往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

5.当前我国行政组织发展的指导原则：法治行政原则，职能目标原则，精干效能原则，管理幅度与层次适度原则，职、权、责一致原则，稳定性与适应性相结合的原则。

第四节 行政组织改革与编制管理的法制化

一、行政组织改革是现代政府的一项经常性工作

1.可以避免“运动式”改革带来的震荡，既可以防止积弊，避免积重难返；又可以减少内部冲突和改革的代价，保持政府行为的持续性、有效性和政府活力；

2.意味着把改革本身纳入法治化、制度化和科学化的轨道；

3.关键在于建立一整套行政组织与行政管理的预警机制，便于及时发现问题和解决问题，提高政府的及时反映能力；

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4.需要在各级政府建立权威的、有效的专家咨询调研机构，经常进行诊断。

二、行政编制管理的法制化

（一）行政编制管理法制化的理论前提

1.价值前提：主要来自于马克思主义政治理论和我国行政管理实践； 2.行之有效的编制法是控制政府规模，推行编制管理法制化的前提和保证；

3.行政编制立法和其他领域里的立法一样，必须立足于现实，建立在客观实际需要的基础上，“适度规模”的政府。

（二）行政编制管理法制化的实践依据

1.环境因素：外部社会环境包括政治、经济、文化、社会生活方式以及行政事务社会化程度等因素；内部环境是指系统内部诸如行政人员素质、办公手段的现代化程度、行政管理制度化程度、行政文化状况。

2.职能因素：一是一般意义上的或总体上的政府职能，主要是指政府和社会的关系而言的；二是具体职能，主要是针对政府内部职能关系而言的，核心是职能转化和职能简化；三是第三层次的职能，可以具体分解到某个单位职能的科学化程度；

3.管辖范围因素：区域范围和业务范围； 4.人口和财政因素

第三讲： 行政组织

一、行政组织的含义及其构成：

行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。

就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。

就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。 我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。

行政组织的基本构成要素包括以下六个方面： ①组织目标：

组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿。 ②机构设置：

机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容。

③人员构成：

行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素 ④权责体系：

行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中的地位、作用。

⑤法规制度：

行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法

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规。

⑥物质因素：

指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。 二、行政组织的机构类型：

行政组织内的机构大体上可分为以下七种： 1、领导机构：

是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键。 如市政府常务会议。

2、执行机构：

是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点。 如上海市人事局。 3、监督机构：

对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构。如上海市监察局、审计局等。 4、咨询机构：

由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是： 调查预测、参谋咨询、 协调政策、辅助决策。 5、信息机构：

负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。 如统计局、情报室、 档案室等。 6、辅助机构：

协助行政首长的领导而设置的各种办事机构。 如办公厅（室）、国务院侨务办公室。 7、派出机构：

是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。如省人民政府下设地区行政公署。县人民政府下设的区公所、街道办事处等。

注意：派出机构不是一级政府行政机关，其主要职能是承上启下，实行管理。 三、行政组织结构：

行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。

结构合理, 运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。 在行政组织结构中，最重要是：纵向结构和横向结构。

㈠行政组织的纵向结构：

指各级政府、每级政府各组成部门上下级之间构成的领导与服从关系。纵向结构要注意研究二大问题：

1、 管理层次与管理幅度的关系：

管理层次指纵向结构的等级层次，这是由行政机关的工作量来决定 。 层次过多会导致官僚主义、公文旅行；层次过少亦会导致事务集中于领导者。

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管理幅度指一级行政机关或一名上级领导直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。

管理幅度很难有确切的定量标准，只能根据工作性质，领导水平，部属素质，空间距离，信息沟通手段而定。

对于管理幅度问题，法国早期管理顾问格雷库纳斯的研究公式可供参考：其计算公式为：n[2

n-1

+(n-1)]

管理幅度与层次有密切的关系：

一般来说，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比。加大管理幅度，层次就相应减少，缩小管理幅度，层次相应增多

因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到： 幅度适当，层次少而精。

2．层次管理的原则。 包含二个方面：

其一是层次节制原则：

即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。 其二是只管一个层次的原则： 实行分层管理，层层负责。

一个精明的领导者，应遵循的管理原则是： “ 领导做好领导的事，各层做好各层的事”。

行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。 它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点； 但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点。

（二）行政组织的横向结构

这是指同级政府和每级政府各同级组成部门之间的组合方式。 行政组织的横向结构，管理学上称为职能式结构。 其优点是：

各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。 其缺点是：

事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。

需要指出的是：

单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直线职能式结构。 其特点是：

把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。

（三）我国采用的属直线职能式 结构。

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从纵向看：

我国政府组织划分为中央（国务院）－省、自治区、直辖市－自治州、县、自治县、市－乡、民族乡、镇四个层次。（在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。） 从横向看：

每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等。

四、行政组织理论：

行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派。 （一） 古典行政组织理论：

这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。

科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；

科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。

古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。

（二） 行为科学组织理论： 主要有：

以梅奥为代表的人际关系组织理论； 以巴纳德为代表的组织平衡理论； 以西蒙为代表的决策过程组织理论。

人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究； 组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究；

决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。

行为科学组织理论的共同特点：

以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。

（三） 现代组织理论

20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。 主要有：

以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论； 以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。

系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。

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