我国当前财政风险(4)

类的显性债务，大量隐性债务更是无法统计。以厦门同安区为例，财政直接负债6个亿，还有更多的间接债务未统计在内。隐性债务的一个主要部分是各级政府担保(公开的或隐含的)的债务，它是指政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或发行的债券，由于我国转轨经济的特殊性，国有企业的债务一般都隐含着政府的担保行为，财政往往要担当企业债务偿还的角色。1995年颁布的《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保，但在实际工作中，地方政府要求财政违规担保的情况屡见不鲜，由于用款单位在市场调查、论证分析、确定项目、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面都游离于财政监督之外，一旦被担保方不能还款，尽管有的是无效担保，但政府往往无法完全摆脱担保责任，大量的违规担保风险都转移到财政头上。如福建南平市拖欠世界银行贷款到期无法归还，为维护国家信用，只好由省财政垫付，代位清偿，省财政在以后年度从南平财政预算往来中扣款。 二、国有企业经营风险

在我国国有企业上缴的税利一直是国家财政的主要来源，是国家财政的基础，随着市场化进程的加快，经济生活中的各种不确定因素和国有企业的“先天不足”，使国企经营风险加剧，许多社会的、政治的、经济的变化因素可能交替出现，从而影响社会再生产的顺利进行;随着社会经济一体化的发展，全球性、区域性的经济动荡也会直接间接地影响到国企经营，另外自然灾害和不可抗事件的发生也会影响到国有企业的发展。国企经营的风险性必然反映到财政分配上，使国家财政存在潜在的风险。有资料显示我国国有经济在工商业中仅占30%份额，但却承担着财政收入的70%左右，有三分之二的城镇职工在国有企业就业，表明国家财政对国企的依赖性仍然很强，国企经营成败直接维系着国家财政安全。在我国目前经济体制转轨时期，国有企业承担了巨大的社会改革成本。当前我国国有企业面临的形势却很严峻，一是盈利水平低，亏损严重，1999年国有企业亏损了700亿，亏损面超过三分之一，2000年虽有所好转，但情况仍很严重;二是资产负债水平高，背负巨额债务，1999年平均资产负债率达62.1%;三是富余人员多，据有关资料估计，国有企业职工中约有1l3是富余人员，这几年己经分流了1000多万人，还需要进一步分流，但由于我国社会保障制度仍不健全，还不能全面推向社会，否则会给财政带来极大压力。国有企业经营好坏直接关系到财政收支状况，影响着社会稳定。财政是国有企业改革和国有经济结构调整成本的重要承担者，无论是减税让利，亦或是旨在从整体上搞好国有经济的结构调整，都需要减少财政收入或增加财政支出，国有企业改革以来，财政一直承担着改革的大部分成本。今后经济结构调整，会有更多国有企业关停并转，需要由财政安置大量的国企职工、弥补国企巨额坏帐损失和亏损。改革成本会更高，财政压力更大，风险也越来越大。 三、金触体系的问题

由于个别银行破产的个别成本小于社会成本，政府往往对金融体系提供公开或隐含的担保，使得金融机构的操作往往存在“道德风险”，造成银行资产质量下降，导致金融体系的脆弱性。在大多数国家，金融体系代表了最为严重的或有隐性负债。经验表明，当一国金融体系的稳定性出现危机时，市场通常期望政府来提供远远超过其法定债务的资金援助’6。我国的金融机构大多是国有的，金融体系依赖政府担保的情形比西方国家更为严重。化解和防范金融风险己被列为当前经济工作的主要任务之一。我国的金融风险一方面是由于金融业长期粗放经营、缺乏风险意识、金融机构内控制度不完善等原因所致，同时，国有企业经营风险尤其是占银行全部贷款额70%的国有企业的高负债经营，导致了以银行信贷风险为主的金融风险的加剧，其突出表现为银行不良资产和坏帐严重。据估计，目前我国四大国有银行的呆、坏帐比例在20%-50%之间，比起亚洲金融危机时的泰国、马来西亚、韩国等国家银行的呆、坏帐，有过之而无不及。银行不良资产和坏帐增加，短期看，意味着上交财政利税减少，长期看，国有银行的亏损最终要由财政来承担;实际上现阶段国家财政已承担了银行大量亏损，如每年大约1000亿的货币发行是以国家权力形成的，实质上应为财政收入，

但银行都用来弥补亏损了，所以，银行亏损实质上是潜在的财政赤字，一旦银行到了无法支撑企业高负债而面临破产倒闭的时候，这种潜在的财政赤字，将会转变为刚性的财政支出，这时将会严重考验财政承受能力，国际上这种情况己不乏先例。企业和银行问题的最终承受者只能是国家财政。首先国有银行资本金严重不足，这离不开财政;其次， 目前各种银行挂账，待核销的坏账数额巨大，靠金融机构自身是消化不了的，迟 ( Hana Polackova:《或有政府负债一一个隐蔽的财政风险》，见刘尚希主编:《财政风险及其防范研究文集》，经济科学出版社，2000 ) 早会转化为财政负担:三是监管不力，大量金融违规经营，使原有的风险倍增。

当市场风险大到足以影响社会稳定时，就会转化为财政风险。国有银行问题有可能成为国家财政风险总爆发的直接导火线。

四、社会保障欠帐

目前，社会保障制度的改革已成为我国经济体制改革的重点，我国社保资金收不抵支、支出压力大，巨大资金缺口需要财政筹资来弥补，形势严峻，成为财政最主要的隐性债务。社会保障包括养老保险、医疗保险、失业保险等内容。其中对财政影响最大的是养老保险。本节主要讨论养老金隐性债务问题。养老保险制度的改革也是世界性的热点和难题。我国目前正处于养老保险新旧体制的过渡时期，如何解决制度创新所产生的养老金隐性债务和转轨成本问题已成为中国养老金改革最为紧迫的问题，也是最为棘手的问题。它关系到千家万户的切身利益，对于中国保持财政稳定，促进国有企业改革，以及保持社会稳定，实现社会公平等具有重要意义。

(一)现收现付制与个人积累制

现收现付制与个人积累制是国际上按筹资方式对养老保险制度进行的分类。个人积累制又可进一步分为部分积累制和完全积累制。现收现付制的特点是以支定收，不留积累，以近期横向收付平衡原则为指导的基金筹集方式，居民的养老金收入来源于下一代的缴费，具有较强的再分配功能，不必承担通货膨胀和投资风险的影响，但其致命的一个缺陷就是无法解决人口老龄化所带来的支付危机。积累制的特点是以远期纵向收付平衡原则为指导的筹资方式，在实践中，多以个人账户的形式存在，对个人有激励作用，可以有效地防范人口老龄化带来的支付危机，但要承担通货膨胀和投资的风险。部分积累制是介于以上两者之间的一种模式，从理论上讲，它具有现收现付制和完全积累制两种方式的优点而能克服其不足，体现了效率和公平相结合的原则。

(二)世界养老保险改革的趋势

就基本养老制度而言，现收现付制曾经是发达国家普遍采用的传统筹资方式，但从20世纪80年代以来，发达国家以现收现付的公共养老金占主体的养老制度面临越来越大的危机。2s受“福利国家论”的影响，西方国家特别是西欧国家政府”刘尚希、隆武华、赵全厚:《论财政风险》，《财经问题研究》，1997年12期

z.伊志宏.(养老金改革模式选择及其金融影响)，第23, 24页，中国财政经济出版社，2000年版

福利支出不断增加，政府不堪重负。对原有体制影响最明显的是人口老龄化的趋

势。由于人口出生率的下降，人口寿命的延长，导致老龄人口比重不断上升，根 据世界银行对OECD国家的人口预测，1990年至2030年的40年间，多数国家老 年人口占总人口的比重将增加12个百分点以上，平均为30.8%，美国、日本和欧 洲各国都将在2020年至2040年之间面临退休金支付危机。养老体系的转轨是一 种帕累托改进。除此之外，全世界许多国家，尤其是人口老龄化严重的西欧国家， 讨论过渡的一个更为现实的背景是现收现付养老保险体系所面临的清偿风险，以

及这些国家政府在政治上的考虑，即如何让政府从现收现付养老保险体系的最后 承诺人角色中退出来，让市场机制在其中起更大的作用。由于积累制在对付人口 老龄化方面具有现收现付制不可比拟的优势，世界多数国家不约而同地加强积累 制在养老保险体系中的作用。29 (三)中国养老保险体系改革

在世界养老保险体系改革的国际背景下，中国养老保险体系的改革于20世纪 90年代逐渐展开。人口老龄化是导致现收现付制向积累制转变的主要因素。我国 人口老龄化问题比西方国家有过之而无不及。1999年2月20日，我国“未富先老”， 正式进入老龄社会。我国于20世纪70年代采取的计划生育政策，到2030年中国 的老龄化将比世界各国都更为严重。根据世界银行提供的资料测算，到2033年， 中国退休人员与在职人员的比例将为1: 2.5。如果继续维持现收现付的养老保险

体制，在职人员的负担将越来越重。到2033年中，养老保险的缴费率将达到39.27% (世界银行，1997).’”中国养老保险体系的改革是以1997年为分水岭的，在此之 前，与世界上大多数国家一样，中国实行的是现收现付的养老保险制度。1997年 国务院第26号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定))正式确 定了社会统筹和个人账户相结合的混合型体制，当然在此之前，有一个渐进性的 改革过程。1986年国务院第77号文件鼓励国有企业在地市水平上实行有限基础的 养老金统筹，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出建立 三层次的养老金体系:即基本养老金、企业提供的补充性养老金和基于个人储蓄 的养老金。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定了 基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式，1997年则进一步明确了改 革的方案，要求从传统的现收现付制向部分积累制过渡。 29袁志刚:(中国养老保险体系选择的经济学分析》，《经济研究》，2001年第5期 30孙祁样:(’’空账”与转轨成本)，《经济研究》，2001年第5期

(四)养老金隐性债务问题的产生及转轨成本的承担

养老金隐性债务是指一个养老金体系对职工和养老金领取者的养老金承诺。在 完全积累制下，没有养老金隐性债务问题。但是从现收现付制转到积累制，养老 金隐性债务就会显性化，这是制度创新所必须承担的成本。因此，转轨成本又可 定义为“显性化的隐性债务”。实行积累制，对新参加工作的职工来说是没有问题 的，他们有足够的时间在个人账户中积累足够的养老基金。问题是，己退休的职 工(“老人”)和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工(即“中人”)。 “老人”以前没有个人账户。“中人”尚未退休，他们在新制度实施以前的年份中 应有的个人账户中没有资金积累。除有的国家和地区，如新加坡、香港，其养老 保险制度因是从无到有建立起来的，没有旧体制下的承诺，因此，没有转轨成本 的问题外，如何处理养老金隐性债务是世界上多数养老保险体制转轨国家面临的 一个不容回避的问题。

解决养老金隐性债务问题是改革成功与否的关键。当前问题的关键在于必须采 取适当方式对老职工过去的贡献作出补偿。其他有关国家(如智利)的经验也表

明，承认老职工过去贡献并由政府作出补偿是养老保险体制顺利转轨的基本保证。 在传统的计划体制下，我国一直实行高就业、低货币工资和相对高实物福利和平 均主义福利的劳动工资制度。国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费和未来 积累聚集起来的。因此，老职工历史上应付未付的部分(非全部)养老工资，当 时以增加国家利税收入或减少财政预算支出，从而转化为国有资产存量的这一部

分，在转轨时期，由政府承担这部分的养老工资负债的偿还义务也是顺理成章的。 中国政府一直没有明确承认养老金债务。解决对老职工的养老基金补偿问题之 所以很长时间未取得共识，还有一个重要原因是不清楚补偿金总额有多大，政府 是否有足够的负担能力(中央党校国情国策研究中心，2001)。鉴于中国原有的养 老金制度覆盖面较窄，隐性养老金债务水平与其它国家相比还是比较低的。另外， 这一转轨成本并不需要在一年或几年内偿还，而是在相当长的年份内逐年偿还。 因此，当前应根据我国的实际情况，在国家明确承认养老金隐性债务的基础上利 用多种渠道，采取多种方式来筹集资金，支付转轨成本，以保障改革的顺利进行。 (五)有关养老金隐性债务的侧算

养老金隐性债务是承诺津贴的现收现付制所固有的，只是在现收现付制下容易 被忽略，现收现付制向积累制转轨的关键就是必须估计出养老金隐性债务的规模， 并采取适当方式予以偿还。养老金隐性债务的总量测算难度很大，因为其大小取

决于诸多不确定因素的影响，如用于计算现值的折扣率、养老金体系的覆盖面、

其所覆盖职工和退休人员的年龄结构和预期寿命、替代率、指数化机制等。因此 不同机构或学者计算出来的结果往往不同，甚至差距很大。世界银行根据国际上 养老金隐性债务约为养老金支付额的20-30倍的一般经验，粗略测算中国养老隐 性债务在1994年约为GDP的46-69%。此外，世界银行根据中国的养老金受益 状况及人口年龄结构所做的更为详细的测算表明，按照1994年的价格计算，中国 的养老金隐性债务约为19000亿元。根据中国劳动与社会保障部的测算，在利率、 平均工资增长率及新退休人员替代率逐步下降的假设下，隐含债务总额约为28000 亿元，占1994年的59.81。房海燕(1998)测算出我国1997年隐性公共养老金 债务规模为17998亿元32。而周渭兵(2000)计算的结果则是我国1998年底的隐 性公共养老金债务规模36632亿元至47011亿元之间33。在国务院体改办国际合作 中心和美国安泰保险公司联合召开的“中国养老保险隐性债务国际研讨会”上， 国务院体改办宏观司宋晓梧司长代表《中国养老保险保险隐性债务研究》课题组 公布了由该课题组首次通过运用精算技术得出的结果，按目前企业和个人的缴费 率、退休年龄、投资回报率计算，在未来三十年，中国可能将负担近7.6万亿元人 民币的隐性债务340

(六)偿还养老金隐性债务的渠道和方式分析 l、提高养老金缴费率

通过提高缴费率来筹集资金，既为弥补转轨成本，又为新的社会筹资账户和 个人账户筹资。但缴费率的提高必然加重当代人的负担。我国1995年着手建立新 的养老保险制度以来，没有采取专门方式处理转轨成本，而是试图通过加大企业 统筹费率的办法来弥补政府对老职工的隐性债务，由企业和职工承担转轨成本。 但高缴费率势必阻碍人们加入新体制的和缴费的积极性。我国目前缴费率高达 24%。据有关部门对OECD24个国家社会保障缴费率(包括养老、伤残和死亡三项 合计)的统计，只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、西班牙(28.30%),葡萄 牙(34.75%)等5个国家的社会保障缴费率高于中国。又据报道，目前绝大多数 地区企业缴费占工资总额的比重都已超过国务院规定的20%的比例，不少地方己 3’伊志宏.《养老金改革模式选择及其金融影响》，第7778页，中国财政经济出版社，2000年版

32房海燕:《对我国隐性公共养老金债务的测算》，《统计研究》，1998年第4期 ”周渭兵:《对我国隐性公共养老金债务的测算》，《统计与决策》，2000年第1l期

34马建新、刘则渊:《社会保险基金入市的障碍分析及其路径思考》，《社会保障制度》2000.6

近30%3s。高费率导致了保费收缴率逐年降低，欠缴保费的情况大量发生，而且会

降低新体制对非国有企业的吸引力。因此在目前，进一步提高缴费率以解决养老 金隐性债务问题，空间不大。

2、扩大养老保险体制的覆盖面

目前我国养老保险体制所覆盖的范围仍以国有企业为主。到1997年底参加养 老保险的城市集体企业职工只有53.8%，其他所有制企业只有32.0%，而国有企业 的参与率为93.96。在当前养老金收不抵支和“空账”问题严重的情况下，扩大 养老计划的覆盖面，将非国有企业纳入养老保险统筹，非国有企业职工的年龄结 构相对年轻，很少有退休人员，因此他们的加入可以大大增加养老金来源，缓解 当前的危机。但统筹面的扩大是有限度的，且统筹面的扩大，在当前增加养老金 来源的同时，养老基金相应所承担的养老义务和责任也在增加，只是兑现义务被 累积、支付时间被推后而己。扩大现行体系的覆盖面在短期内可以改善养老金体 制的财务状况，将养老基金供求危机延后，解养老基金的燃眉之急，但长期可能 会导致财务状况更加恶化，发生全面性的养老金支付危机。 3、延长退休年龄，降低替代率，减少保险福利水平

这是国际上养老体系转轨国家的通行做法。延长退休年龄，一方面可以增加 职工的缴费年限，另一方面可以推迟领取养老金的年龄，缓解当前的危机。阿根 廷、哥伦比亚、玻利维亚等国将退休年龄提高了2-10岁。但提高退休年龄的可 行性是个问题。美国用了12年的时间才将退休年龄提高了2岁。而且我国目前劳 动力过剩，提高退休年龄会加剧原本紧张的就业形势，因此可行性不大。当前应 严格退休条件，杜绝提前退休、买断工龄等错误做法。替代率的减少，是减轻养 老金债务的重要一步。我国目前的替代率很高，1997年平均为83%a

4、调整财政支出结构，增加社会保障支出，用政府财政收入来消化养老金隐 性债务

在智利模式(智利、秘鲁、阿根廷)中，旧体制下的退休人员得到一次性补偿 以支付国家欠他们的养老金债务。智利从1974年至1978年积累的财政盈余大致 相当于GDP的5.5%，足以弥补4.84%的转型赤字，这是改革成功的关键因素。在 我国目前的财政状况下，用于弥补养老金债务的财政支出必然不会很多。近两年， 各级财政用于社会保障的支出不断增加，1998年的支出为965亿元，约占财政支 ”孙祁祥:铲空账”与转轨成本》，《经济研究》，2001年第5期 “赵耀辉、徐建国:《中国城镇养老保险体制的转轨问题》，北京大学中国经济研究中心讨论稿，No.C 1999018出的9%; 1999年的支出达1280亿元，约占财政支出的10%。目前应调整财政支

出结构，借助我国正在进行财政体制改革、建立公共财政的机会，通过将政府用 于经济建设的支出逐步债务化、适当压缩行政管理费支出等，增加政府在社会保 障方面的支出。

S、开辟新税源和发行特种国债

可考虑开征一些新税种或附加税增加资金来源，如开征特种消费行为税、个 人所得税附加等。还可考虑发行养老保险福利彩票。总之，开辟新的税收来源， 其用途较多，并不可能全部用于弥补社会养老保险基金的不足。比如，已经开征 的储蓄利息税，按规定该项收入专门用于下岗职工生活补贴。即使开辟新的税源，

也只能填补一部分缺口。

也可考虑由中央财政向国家银行发行专项长期国债，充实社会保障基金，将来 可通过出售国有资产等方式来偿还。 6、变现部分国有资产

通过国有企业上市融资或减持部分国有股，出售国有中小企业，转让国有土地 使用权等方式变现部分国有资产，用于补充社会保障基金，是解决养老金隐性债 务问题的主要途径。目前通过国有股减持来筹集资金是管理层考虑的主要办法。 但国有股的减持，需要考虑到对证券市场的影响。自2001年6月14日国务院发 布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》开始，股市开始了剧烈下跌， 到2002年1月29日，上证综指最低跌到1339.2点，跌幅40.36%。国有股的减持 导致了股市的剧烈震荡。目前国有股的减持己经成为社会各界讨论的焦点。国有 股的减持是必然的，但关键是要寻求一个能为社会各界所接受的方式和方法，将 其负面影响减少到最低的程度。

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