我国当前财政风险(2)

是一个不具有普遍性意义的概念。

何为财政危机呢?按照《市场经济百科全书》““财政危机”条目的解释为:“国家财政长期入不敷出发生巨额赤字而产生的难以支持的财政困难。具体表现为财政经常性收入严重萎缩，政府行政管理部门正常运转的财政支出难以支付，国家债务大量地、急剧地增加，偿债无力，停付或部分停付债务，从而丧失国债信誉。这也就是出现严重的财政支付危机和债务危机。广义的财政危机还包括货币信用制度的混乱和动荡。通常为了摆脱财政危机，弥补财政赤字，引起多发货币，导致通货膨胀。所以财政危机往往同货币信角危机交织在一起。” 财政危机的破坏性极大，极易演化为经济、政治全面社会危机，引起社会动荡、政府破产垮台。前苏联的解体，东欧巨变，东南亚一些国家政权更替，最终都是因财政丧失了支付能力所致。

三、我国财政危机的认识

中国财政运行存在的危机隐患，已经成为经济学界共同关注的话题。对中国目前财政风险程度的认识，经济学界存在争议。认为中国存在则政危机的代表性观点是约翰霍普金斯大学高级国际研究学院的童振源博士2001年5月29日在新加坡《联合早报》上发表题为《中国面临严重财政危机》的文章，认为:“长期而言，中国的财政状况受到下列四项因素的很大威胁:银行体系的潜在债务(不良贷款及资本结构重组)、国有企业改革的负担、中央与地方政府不均衡的财政关系、以及庞大的债务负担。如果政府企图以发行货币的方式来解决财政上的困窘，这将很快造成严重的通货膨胀。此刻，中央政府明显地没有足够的财政资源来支付必须的经济改革、社会改革与环境保护。如果无法有效解决，这将导致经济成长停滞、高通货膨胀与社会不稳定的恶性循环，进而影响中共的政治合法性。因此，如果无法有效解决严重的财政危机，中国随时有可能爆发严重的经济、社会、环境与政治上的危机。”但也有不同的观点’。项斯言认为:“无论是从财政收入情况看，还是从包括显性和隐性在内的全部赤字和债务负担情况看，笔者认为，中国都不存在着如童先生所说的所谓“面对严重的财政危机问题”。当然，也并不否认中国财政运行中确实存在一定的潜在风险，如果处理不当，这种风险也有可能影响财政的可持续发展。但从中国的政府能力看，应该说完全能够防范和化解财政风险问题。s厉以宁(2000)也认为中国内地不可能发生象一般的发展中国家那样 的财政危机。介于前两者之间的观念认为:“中国总体上爆发财政危机的可能性并不大，但局部的、地区性的财政危机其实己经发生。因此，我们必须注意财政危机的结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。”’“(赵晓，2002) 笔者比较倾向于前面的第三种观点，认为当前中国不可能爆发大规模的财政危机，但存在不容忽视的财政风险，存在财政风险向财政危机转换的现实可能性，

若不加以妥善解决，潜在的风险就会演变为现实的危机，严重威胁国家安全。 第三节风脸管理的一般理论 一、风险管理的起源与发展

风险管理(Risk Management)的产生决非偶然，它是社会生产力、科学技术水平发展到一定阶段的必然产物，是人类文明演变过程中必定会出现的一环，是人类为生存而必然要采取的措施。风险管理意识的形成和加强是风险管理产生的思想基础，高度的物质文明是风险管理产生的物质基础，动荡的局势和社会矛盾的尖锐是风险管理产生的社会基础，概率论和数理统计为其提供了理论基础，近代科学管理思想为其产生做好了最后的准备。风险管理起源于美国，在20世纪早期和中期，由于社会、法律、经济和技术的压力，风险管理日益受到重视，得到迅速推广和发展，形成系统化的管理科学。在风险管理的发展过程中，由于不同 的学者对风险管理的出发点、目标、手段和管理范围等强调的侧重点不同，从而形成不同的学说，其中最具代表性的学说有美国学说和英国学说。但其中最全面、最权威的是美国学者威廉姆斯((C.Arther, Williams)和汉斯(Richard, M.Heins)的定义的:风险管理是通过对风险的

识别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法。风险的客观存在对整个社会、企业和家庭产生危害，风险管理是国家、企业和个人的客观需要。因此风险管理的主体包括社会成员中的每个个人、家庭、经济单位和政府。 二、风险管理的目标

从以上风险管理的定义可以看出，风险管理的目标是科学处置风险、控制损失，以最小的成本付出获得最大限度的安全保障，这一目标可以分解成损失发生之前和损失发生之后两部分。损失发生之前，风险管理应实现节约成本、消除精神痛苦、履行社会义务等目标。损失发生后，风险管理应达到维持生存，迅速恢复生产和生活、经济上实现稳定的收益并持续增长，尽社会责任等目标。对财政而言，风险管理的目标就是要以最小的机会成本保证财政运行处于足够安全的状态，以最经济合理的方式消除风险导致的种种灾害性后果。由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机，后果严重，危及国家安全，因此，财政风险管理应着眼于损失发生之前的防范控制，避免财政风险演变为财政危机。 三、风险管理的基本程序

风险管理的基本程序是风险识别、风险衡量、风险控制和管理效果评价的周而复始过程。 (一)风险识别

风险识别是风险管理的重要基础和前提，是风险管理的第一步骤。只有正确认识风险，才能衡量风险，进而选择处置和控制风险的方法。为了识别风险，应将可能的损失适当的归类，财政风险的识别是一项复杂的系统工程，因为它涉及到整个国家，需要从全局上把握，不可遗漏重大风险，特别应重视对政府潜在风险的识别，否则可能导致整个风险管理的失败。识别风险的方法通常有以下几种:

1、风险询问法。即采取咨询的方式，获取专业人士的意见，广泛借助社会力量发现风险，特别是隐性的财政风险或则政府的或有债务。

2、流程图分析法。即建立一个流程图系列，以展示财政运行的全过程，对财政运行的每一阶段、每一环节逐项调查风险，有效地揭示财政运行中的潜在风险，找出影响全局的“瓶颈”，并分析风险可能导致的后果。

3、预算分析法。预算是一国政府的基本的年度财政收支计划。财政有关风险发生的损失以及实行风险管理的费用都会在预算上表现出来。通过对预算科目的深入研究，综合运用比较分析、趋势分析、比率分析等方法，可以评估财政运行的绩效，衡量目前财政运行的状况，并预测未来的发展趋势，找出可能影响财政未来运行的风险因素。新西兰在十年前率先在会计和预算中实行了权责发生制，它的《公共财政法案》(1989)命令所有政府单位都要采用商业会计原则。这种转变非常迅速并且相对痛苦较小，而且已经导致所有部门的已审计财务报表的公布和政府综合财务报表的公布;对该财务报表的支持性进度表既列出了可量化的或有负债，又列出了不可量化的或有负债。

4、外部环境分析法。外部环境的变化是财政风险产生的主要原因之一。分析国内外经济政治形势对财政的影响，识别有关的不确定性因素。 (二)风险衡量

风险衡量是在风险识别的基础上，测定风险事件发生的概率及其损失程度。风 险衡量主要是通过对资料和数据的处理，得到关于损失发生的概率及其程度的有关信息，为选择风险处理方法，进行正确的风险管理决策提供依据。风险衡量主要通过以下几个步骤进行评估:(1)根据风险识别的条目有针对性地进行调研; (2)根据调研结果和经验，预测发生的可能性，并且予以量化;(3)根据风险程度的高低排定次序4。对风险损失的严重性进行评估时，应注意风险损失的相对性、综合性和时间性。在企业部门，风险的评估和度量已经很先进了，大量应用现代统计技术，进行严格的概率计算。但在政府部门在风险管理方面还处于起步阶段，更多地依靠直觉判断和演绎法做出决策。向使用科学的数量方法进行决策方向发

展，利用概率统计学的研究方法和预测方法对未来损失进行精确地预测和分析是财政风险管理进一步发展的方向。 (三)风险控制

风险控制过程是对风险进行防范与补救的过程。私人部门在实践中运用了多种风险控制方法，财政风险的控制可以借鉴私人风险控制的方式和方法。对付风险的方法主要有以下几种:

1、避免风险。单纯从处置特定风险的角度看，避免风险是对付风险的最彻底的手段，避免风险可以将损失发生的可能性降为零，完全避免可能造成的损失。避险通常是在风险损失程度特别高而又无有效转移途径，或由风险所致损失与甘冒风险可能获益相比弊大于利的情况下采用的方法。避险简便易行，全面彻底，但它带有消极防御的性质，具有局限性。特别对财政风险而言，由于政府特殊的性质，决定了其往往要主动地去承担风险，因为政府承担了风险，才会发生许多包括经济的发展在内的积极的事情(Allen Schick, 2000)。因此更加限制了政府对避险手段的运用。

2、损失控制。由于避免风险固有的局限性，它的使用在风险管理中受到很大的限制，作为风险管理的主要措施，损失控制得到了非常广泛的应用和高度的重视。损失控制是指有意识地采取行动或防止事故发生以及所造成的经济及社会损失，包括风险预防和灾后施救两个方面。它克服了回避风险的某些消极性，也比转嫁风险等手段能更有效地减少危害。损失控制的主要措施是风险防范措施，灾后施救是辅助性的手段。对财政风险而言，主动性的防范控制、防患于未然是财政风险管理的主要着力点。对财政风险的防范与控制也是本文讨论的重点内容。

（李涛、李乐明:《风险管理应用》，第38页，《中国科技产业》，2000.01） （许谨良、周江雄:《风险管理》，第119页，中国金融出版社，1998）

3、转移风险。转移风险，主要是通过将损失的财务负担和法律责任转移给其它人，以达到减少自身承受的风险的目的，但不能因此将风险消除，或者减少其总量。转移风险或进行风险分担是目前普遍采用的风险财务工具。政府部门在具体运用中要注意防范道德风险。这包括两方面的含义:一是政府本身的道德风险，政府可能会逃避对一些政府隐性债务或或有债务的责任，解决的一个办法是将隐性债务显性化;二是私人风险承担者积极地寻找机会将成本转嫁给政府(通过政府担保等方式)，或者是下级政府将其自身应承担的风险转移给上级政府。Allen Schick (2000)指出当对贷款、农业价格、或任何其他事件或结果提供担保时，政府购买再保险没有技术障碍。在市场上，政府支付的金额将反映它所负担的风险。 (四)风险管理效果评价

风险管理效果评价是指对风险处理手段的适用性和效益性进行分析、检查、修正和评估。在前一阶段，选定并执行了最佳风险处理手段之后，风险管理者还应对执行效果进行检查和评价并不断修正和调整计划。因为风险管理的过程是动态的，风险是在不断变化的，随着时间的推移，原有风险因素会发生变化，也会产生新的风险因素。同时，有时做出的风险管理的决策是错误的，需要通过检查和评价来加以发现，然后纠正，以达到最佳的管理效果。

第三章 我国财政风险的现实考察

改革开放以来，我国经济持续快速发展，财政收入也在逐年增长，但是财政赤字却逐年增加，财政收入的高速增长并没有真正解决我国财政的困难，财政资金供需方面的矛盾日益突出。特别是近年来，为扩大内需，拉动经济增长，国家实施扩张性的财政政策，并相应地在正常之外增发了大量国债，给财政安全带来了很大的隐患，还有多年来在管理方面存在的问题，所积累的各种财政潜在风险，使财政状况恶化，财政风险己逐步显现。所以，笔者认为我国财政已经存在一定程度的风险，必须引起我们的重视。本章从财政自身的收支、债务和赤字及隐性财政风险等方面进行简要分析，对我国当前财政风险进行现实考察。

第一节 财政收支风险

财政收入与支出贯穿于财政运行的全过程，是实现财政职能的两大基本工具。在我国目前经济转轨过程中，在收入方面，财权分割、财力分散，突出表现为“两个比重”过低，严重削弱了政府的宏观调控能力，影响国家机器的正常运转，而与此同时，在支出方面，财政支出负担沉重，支出结构不合理且管理低效。财政收支存在的问题，使得财政职能的履行受到极大的限制，财政运行存在极大的风险，财政收支风险也成为我国财政风险最明显的表现类型之一。

一、财政收入风险

(一)财政收入占GDP比重过低，财政收入缺乏稳定的增长机制改革开放以来，我国的经济体制改革取得了令世人瞩目的巨大成就。国内生产总值(GDP)从1978年的3624.1亿元增加到1999年的81910.9亿元。但在我国经济高速增长时期，与其形成巨大反差的是，我国政府却不得不竭尽全力提高收入以实现财政收支平衡。因为财政收入的增长远远落后于GDP的增长。1980-1995年间，我国GDP增长12.92倍，平均年增长17.34%，而财政收入只从1042.2亿元增加到6187.7亿元，增长约5.9倍，年均增长11.78%，这表明财政收入没

有与经济保持同步增长，结果使得财政收入占GDP的比重不断下降。财政收入占GDP 的比重从1978年的31.2%下降到1999年的14%，最低曾达到1995年的10.7%。

从1996年开始，财政收入占GDP比重出现了恢复性的增长，遏制了自改革开放以来持续下降的趋势，但很难说已经建立了稳定的增长机制。财政收入占GDP比重应为多少，才是最合适的，国际上没有通行的标准。但一般说来，随着经济的发展，财政收入占GDP的比重应该是上升的。据世界银行的统计资料，自20世纪80年代以来，发达国家财政收入占GDP的平均比重，从1979年的42.84%，提高到1989年的48.70%，发展中国家财政收入占GDP的平均比重从1978年的25.5%提高到1989年的31%(见表3-1)。相比之下，我国这一比重明显偏低。应该指出，我国财政收入占GDP的比重自改革开放以来的下降，很大部分原因是市场化改革，放权让利的结果，有其客观必然性。但财政收入占GDP比重过低，国家财力严重不足，不仅直接制约了财政活动的范围，而且使财政陷入日益窘迫的境地，严重影响和削弱了国家财政职能及财政在经济结构调整、收入分配和经济增长方式等方面应有的作用。

(三)财政预算内收入下降，财政收入体外循环严重，肢解了国家财政在我国，政府收入实际上包括三大部分，第一是财政预算内收入(第一财政)，第二部分是预算外收入(第二财政)，第三部分是制度外收入，实际上是非规范性收入，亦可称为“预算外的预算外收入”。改革开放以来，在“放权让利”、默许甚至鼓励政府部门创收的思路下，由于经济利益的驱动和政府部门间、单位间、地区间的相互攀比、巧立名目、提高标准，使得预算外和制度外收入快速膨胀。

据推算，在19%年的15090亿元的公共财政收入中，纳入预算管理的只有7408亿元，占49%，预算外和制度外收入则高达7600多亿元，占51%，一半以上的公共财力游离于预算以外，由数以千万计的行政、事业单位分散筹集、分散使用，这恐怕也是世界上绝无仅有的’9。预算外资金和非规范性收入的存在，分裂了政府的权威，导致中央财政收入比重下滑和收入流失，阻碍了中央政府政策和意图的贯彻和执行。非财政部门凭借部门权力直接参与国民收入分配，擅自收费、集资、摊派，严重侵蚀了国家税基，使得大量资金游离于财政预算之外，分散了国家财力，肢解了国家财政，而且容易成为滋生腐败的温床。

二、财政支出风睑

(一)财政支出负担沉重，收支矛盾尖锐

我国目前正出于经济体制转轨时期，财政担负着比一般市场经济国家下的财政更为重要的历史使命，承担的压力更大2o。财政支出增长速度远远快于财政收入增长速度。

1991年至1997年我国财政收入(不包括债务收入)年均增长速度为12.56%，而财政支出年均增长速度为28.99%。一方面，财政要承担改革的成本，另一方面，随着市场经济体制的逐步确立，需要政府有更多的财力来加强宏观调控，促进经济和社会的稳定发展，保证对基础教育、社会保障、环境保护、农业等方面的公共支出。近年来，虽然财政收入保持了较快的增长速度，但其占GDP的比重仍然较低，同时对财政支出的需求却与日俱增，财政收支矛盾尖锐，财政（卢洪友:《非税财政收入研究》，《经济研究》，1998年第6期）

(参阅王美涵:《中国财政风险实证研究》，第159页，中国财政经济出版社，1999) 收支缺口越来越大，财政赤字和债务规模呈加速膨胀的态势。) (二)财政支出结构不合理，财政职能的“缺位”与“越位”并存

目前我国财政支出结构风险具体表现在以下几个方面:一是国家行政经费支出膨胀，挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的背景下，行政管理支出占国民收入的比重却不断增长。1980年全国的行政经费为66.8亿元，1996年达到1041亿元，增长了14.5倍，而同期财政支出仅增长5.5倍。1993 - 1996年财政收入年均增量1000亿元中，有60%是用于新增人员经费。

这不仅挤了其它事业的发展，而且越来越成为财政的沉重负担。二是财政补贴份额较高，负担沉重。我国的财政补贴由价格补贴、企业亏损补贴和贴息三部分组成。财政补贴为保障改革的顺利进行发挥了很好的作用，但补贴制度随着市场化改革的深入，弊端日现，而且使财政背上沉重的包袱，影响其它必需支出的安排。

20世纪80年代以来，我国财政补贴快速增长，由1980年的250.14亿元增加到1990年的959.68亿元，年均递增14.4%，占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%.目前，随着改革的深入进行，财政补贴的数额有所减少，据2000年中国统计年鉴资料，1997年政策性补贴支出为551.%亿元，1998年为712.12亿元，1999年下降到383.71亿元。但财政补贴的负担仍较重。三是财政对农业、教育等的经费投入不足。农业是国民经济和社会发展的基础和命脉，农业发展水平直接制约着一国经济发展的速度。农业是既有自然风险又有市场风险的弱质产业，特别是当前面临着加入WTO后的冲击，急需财政加大投入，加快农业产业化的进程。但近年来，我国财政的农业支出却不稳定，比重不高。国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%, 1997年为8.30%, 1998年为10.69%。不加大对农业的投入，就无法增强农业发展的后劲。教育一直是我国政府重点投资的领域，国家教育支出占财政总支出的比重一直呈现上升趋势，但与提高全民族整体素质的要求还有很大差距，教育经费占GDP的比重与世界平均水平相比还偏低2z。四是社会保障福利支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化进程。国家用于抚恤和社会福利的支出占财政总支出的比重在1978-1994间仅在1.5%-1.7%之间徘徊，远低于其它国家福利支出占总支出20%-50%的水平(王美涵， 1999)

我国用于抚恤和社会福利的支出1999年仅为179.88亿元。五是投资性支出的增长远远低于预算总支出和行政管理费的增长速度，且占预算总支出的比重大幅下降。(参见何菊芳:《论我国财政风险及防范》，《财经理论与实践》，2000年l月)(参见王美涵:《中国财政风险实证研究》，第170页，中国财政经济出版社) 该指标从1980年的34.7%下降为1995年18.8%，其直接结果为财政支出政策在宏观经济中的调控作用缺位，基础设施、基础产业等方面的投资严重不足，导致我国基础设施长期处于瓶颈状态，制约了国民经济的协调和稳定增长。

(三)财政支出管理的低效加剧了支出不足的矛盾 《预算法》、《预算法实施条例》虽己颁布实施，但依法理财、依法进行支出管理的氛围并未形成，一些部门单位不按规定严格执行预算法和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，财政支出过程不透明、不公开，不仅造成资金浪费，而且滋生出许多腐败现象。

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