我国当前财政风险

一、研究的背景与选题的盘义

笔者之所以选择这一主题，主要是基于以下认识:

一是对我国财政风险的现实思考。随着我国市场经济的发展，风险意识日渐深入人心，特别是亚洲金融危机的爆发，以及由此引发的世界性金融动荡，更是强化了人们对风险的关注。财政综合反映国民经济的状况，财政如果出现风险，是整个国家的风险，会对整个社会造成损害。因此，财政安全问题是国家经济安全最高层次的问题之一，对财政风险的研究必须引起各级政府的重视。但是由于国内学术界长期以来对风险问题的回避或忽略，加之国外理论中也缺乏对风险，特别是宏观经济风险的专题性的成熟的研究成果，因而国内至今尚未形成较为全面系统的理论体系，更不用说对财政风险系统的研究了。重要的原因还在于，我国正处于经济发展的成长时期，经济高速发展，财政收入也增长较快，因而淡化了各级政府对财政风险的认识;另一个原因还在于各级政府认为，我国经济体制正处于转轨时期，经济运行和调节过程中出现一些问题也是体制上的原因，通过进行体制改革就可以解决，没有从更深的层次来分析其成因。财政风险的隐蔽性也使人们对财政危机缺乏敏感性，存在着“年年难过年年过，年年过得还不错”的思想。还不知道我国财政已经存在着一定程度的风险了。我国当前财政风险表现在:财政收支矛盾不断地激化，财政收入缺乏稳定的增长机制，财政支出负担沉重，财政赤字长期化、数额大，债务负担日趋沉重;而且，赤字巨额增长导致国债规模的不断膨胀，而国债的巨额利息支出又使赤字进一步扩大，从而使赤字风险和国债风险都不断提高并相互转化。另外由于现行体制的原因，国有银行和国有企业的不良资产增大，社会保障基金出现较大缺口，这些最终都要由财政来负担，因而使财政风险加大了。近几年国家又实施积极的财政政策，大力举借内债，加快基础设施建设，这是我国建国以来实施力度最大的一次短期公共投资政策，当然是一次成功的实践，取得了巨大成就，但是不能忽视财政为此付出的代价，以及对财政可持续发展带来长期的影响。再加上财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济不确定的因素，使财政风险进一步扩大。显然，如果这些没有加以重

视和防范，必将成为诱发和加剧国家财政危机和金融危机的重要因素，这一 点已被东南亚等国家的金融危机中暴露出来的事实所证明。因此，正确认识我国财政存在风险的现实，并对风险形成机理做出恰当的分析和解释，将有助于我们制定切实可行的措施来防范和控制存在的财政风险。

二是对防范和控制财政风险基础构建的思考。应该说，我国为防范和控制财政风险也采取了一系列的措施，相关的法律、法规也可谓不少。但是，在实际执行的情况又往往没有达到预期的效果，财政风险依然日益突出。究其原因，与财政运行中存在的管理问题有直接的关系，但更深层次的原因应该是我国当前正处经济体制转轨时期，社会各种矛盾和问题不断涌现，市场经济秩序还比较混乱，整个社会经济基础还十分脆弱，造成了宏观管理效果产生偏差。因此，防范和控制财政风险必须重视经济基础建设，经济基础建设必须要有一个良好的市场经济秩序，为此建立一个符合社会主义市场经济规范运行的基础机制显得十分重要。防范财政风险有必要加强市场经济的基础性建设，通过完善法制，规范市场经济秩序，加强诚信制度建设，来改善经济、财政运行的环境，为经济、财政可持续发展奠定基础。同时，还要完善财政管理手段，加强防范财政运行风险的报警和实施系统建设，科学地制定预警指标体系，从管理上建立防范和控制财政风险的基础机制。根据当今国外一些成功的经验，要加快建立财政风险防范的预警系统和政府债务信息公开披露制度，提高人们的警惕性和降低政府道德风险，尝试建立一种控制和补救的计划一财政风险预算，通过系统性的基础机制建设来共阻财政风险。基础机制中十分关键的还是按市场经济是法治经济的原则，从加强法治入手，通过建立财政监督的法律机制，来保证各项政策措施的实施，才能真正达到防范和控制财政风险的目的。

三是对丰富我国政府财政研究体系的思考。随着我国以放权让利为主线的政府主导型的

政治经济体制改革不断深入，特别是1994年分税制财政体制改革之后，税收体制和财政管理体制等得到了一些改革和完善，但是，在社会主义市场经济下如何加强财政管理，特别是如何进行公共财政体制的改革，用体制上的优势来防范和控制财政风险，这些需要在理论上进行研究。这对于我国市场经济的培育和发展过程中政府职能的成功转变，顺利实现计划财政向公共财政的过渡具有重大的理论和现实意义。本文就此进行了一些研究和探讨，以期在某种程度上丰富我国财政理论的研究内容。

第二章财政风险及风险管理理论概述

市场经济可以说是风险经济，存在着许多的风险，诸如金融风险、投资风险、市场风险等。在市场经济制度下，作为政府活动中心的财政，是社会各种风险的最终接受者。由于财政具有政府性的特点，这决定了财政风险对社会经济生活的影响远远超过了其它经济风险。因此，把财政风险提到重要的议事日程显得尤为重要和迫切。由于对财政风险的理论研究才刚刚起步，还没有一个明确的说法，对财政风险理论必要进行一些研究和探讨。 第一节财政风险的基本概念 一、风险的基本概念

研究财政风险，首先就必须对风险的内涵进行界定。社会充满风险，风险无处不在，无时不有，但对风险的认识却仁者见仁，智者见智，没有一个为大家所共同接受的定义。’最早对风险进行系统研究的是美国学者威雷特博士 (Allan.H. Willett )，他在其博士论文(1901)中对风险做了如下定义:“所谓风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现”。日本学者武井勋认为:“风险是在不特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化”。美国经济学家、芝加哥学派的创始人奈特(Frank Heyneman Knight)最早进行风险与不确定J性关系的研究，他认为:“真正的不确定性与风险有密切的联系，也有本质的区别。不确定性是指经济行为人面临的直接或间接影响经济活动的无法充分准确地加以分析、预见的各种因素;而风险不仅取决于不确定性因素的不确定性的大小，而且还取决于收益函数的性质。所以，风险是从事后角度来看是由于不确定性因素而造成的损失”。威廉姆斯(C.A.Williams.Jr, 1985)则认为“风险是在给定的情况下特定的期间内可能发生的损失间的变动”。以上的定义将风险与不希望的或不合意发生的事物联系起来，即风险往往伴随着损失性。但也有学者认为:“风险是未来结果发生的任何变化”。“人们采取某种行动时，他们事先能够肯定的所有可能的后果及每种后果出现的可能性，都叫风险，风险是指既可能出现坏的后果，也可能出现好的后果”。上述两种观点各有侧重，前者强调风险对社会经济生活的 损害，后者反映不同风险主体对风险有着不同的看法。我倾向于第一种观点。 二、财政风险的若干认识 (一)财政风险的界定

市场经济是一种风险经济。风险的客观存在性决定了财政风险具有普遍性，财政风险是一种在财政运行中不可完全避免的现象，这就要求我们要公正地对待它，不要谈“险”色变。但同时也不能忽视它向财政危机转化的破坏性，特别在我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨过程中，经济生活中一些深层次矛盾日益显现，财政面临的风险陡增。研究财政风险是为了了解其作用于经济的规律性，以便于消减财政风险，防止其逐渐积累和突然释放，酿成财政危机，危及国家安全。

决定财政风险既有客观因素，也有主观因素。客观因素主要是人类社会发展过程中的风险结构不断演进的结果，客观上造成了不同社会历史条件下的国家公共风险和财政风险的内容各不相同，并从总体上呈现了不断扩大的趋势。主观因素是不同国家在不同社会经济运行条件下的财政风险内容会产生差异，还与人们对财政职能的认识程度、国家所奉行的经济体制、财政制度和财政政策的内容有关。

由于我国对财政风险的探讨最近两年才提上“议事日程”，目前，关于财政风险的定义

可谓众说纷纭，尚无统一观点。本文尝试对此进行定义:根据上述对风险的界定内涵，以及奈特对真正的不确定性与风险有着本质区别，认为风险的产生根源于不确定性，而风险本身又是产生损失的不确定性等，笔者认为财政风险可以概括为:

从狭义上讲，财政风险是指国家财政运行中，由于种种原因和不可控因素，导致国家财政资金损失和财政状况恶化，从而影响国家机器的正常运转。

广义上讲，财政风险的含义是指与财政有关的经济危险，是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性。 (二)财政风险的特征

财政风险是在防范社会公共风险的最后一道防线上产生的风险，它除了具有一般风险

的特征外，还由于其在风险体系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊 性而体现了与其他风险的明显区别。它具有以下几个主要特征:

1、来源的广泛性。财政风险并不仅仅是财政部门的风险，而是整个国家和政府的风险。财政行使职责的范围具有全社会覆盖性，财政是社会各种经济矛盾的最终承担者，因而财政风险往往是社会、经济、政治、行政、管理等因素综合作用的结果。除了财政系统内生的风险以外，还有大量私人风险和一般公共风险，如社会自然灾害风险、政局动荡风险、经济波动、金融风险、战争风险、以及各种社会体制改革的风险等，它们有可能影响财政收支的运行和财政职能的实现，从而最终转化为财政风险。 2、传导性。主要表现在以下三个方面:一是风险在财政系统内部各个层次、环节中传播、扩散。财政体制按行政体制都会分为相对独立的级，但却是一个不可分割的整体系统，任何一级财政产生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统，从而呈现为风险共担的局面。二是整个社会的私人风险和公共风险向财政风险转化。由于财政，特别是市场经济条件下财政的“公共性”特征，财政总是其它社会公共风险的最后承担者，社会公共风险和私人风险极易向财政领域转移。三是财政风险向社会经济领域的逆向传递。由于整个社会系统的紧密关联性，财政风险也会对社会其它领域的运行和改革产 生影响，引发其它社会经济风险和私人风险。

3、潜伏性和隐蔽性。财政风险的来源广泛，既有显性风险，又有隐性风险，往往不易及时察觉，同时国家可以采取多种技术手段，如发行货币、扩征税收、举借债务、压缩社会公共支出水平等措施来减缓财政矛盾，或把矛盾往后移，使财政风险隐性化，这就使得财政风险有一个逐步积累的过程，往往具有隐蔽性的特点，不易察觉。只有在风险超出整个国民经济的承受能力的情况下，才会显现出来。

4、危害性。财政风险是社会其它公共风险的最终承担者，这就意味着财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的风险，这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会上再无其他力量可以阻挡，其后果极为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机，降低政府威信，导致经济衰萎，引发社会动荡。在中外历史上，因财政问题而导致政府垮台的例子并不鲜见。因此，对财政风险的控制和防范十分重要。 5、化解的困难性。对私人风险，人们在长期的社会经济实践中发展了种类繁多的风险

管理工具和手段，对其规避、转移、控制和化解相对较为容易。而财政 风险，因其本身特性的约束，对风险管理工具和手段的运用受到很大的限制(这点将在第三节论述)。同时财政风险的成因较为复杂，且涉及范围最广，又大多处于隐蔽状态，这些都严重制约了对财政风险的防范和控制。因此，防范、控制和化解财政风险的难度很大。 (三)财政风险的种类及特征

财政风险可以表现为多种形式，依据不同的划分标准，可以对财政风险进行多角度透视、多层次划分。比如从风险的内外因角度分析，财政风险可分为内源性风险和外源性风险;从

风险形成原因的性质分析，财政风险可分为财政制度风险、财政决策风险、财政管理风险等;依据风险的显露程度，财政风险可划分为显性风险和隐性风险两种类型:从财政风险的具体表现形态分析，财政风险可划分为收入风险、支出风险、债务风险、赤字风险、财政政策风险等具体类型;依据风险在不同行政级别上的反映分析，财政风险可分为中央财政风险和地方财政风险，以及地方财政风险中的省级财政风险、省辖市财政风险、县乡财政风险等。 下面，依据财政风险的普遍性原理，根据我国当前财政运行中表现突出的一些财政风险进行分析和概括，总结以下主要几种类型及其主要特征(对其存在风险状况的考察将在下一章进行):

1、财政收入风险。财政收入风险是指财政收入的未来不确定性，具体体现在收入规模、结构等方面的不确定性。财政收入是政府以税收和国有资产收益等形式筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。为了保证各级政府职能的行使就必须集中必要规模的财政收入，但是由于受各种因素的影响，能否实现预期的财政收入目标是不确定的，这便是财政收入风险。比如，如果税收制度不健全，可能导致税收收入的大量流失，预期的税收收入目标能否实现是不确定的;又如，如果财政收入结构单一，依赖于某一单一的收入来源，就会对预期的财政收入产生巨大的影响，使财政收入面临巨大的风险。财政收入是财政支出的前提，因而财政收入风险是财政风险中最重要的一类风险。

2、财政支出风险。财政支出风险是指财政支出的未来不确定性，具体体现为财政支出规模、结构、效益等方面的风险。财政支出是政府所集中的收入的再分配，反映财政资金的规模、结构和用途。由于各种因素的影响，既定的财政支出目标能否实现是不确定的，这种不确定性便是财政支出风险。比如，财政支出效益低下，将会造成对财政资金的浪费，导致财政支出的预期目标的不确定性;某些突发性因素，诸如自然灾害、重大决策失误等，可能会形成对财政支出的大量需求，结果影响财政支出预期目标的实现，使财政支出面临巨大的风险。因为财政收入是财政支出的前提，所以财政收入的高风险必然在很大程度上造成财政支出的高风险。

3、政府债务和财政赤字风险。政府债务和财政赤字是一对如影随形的财政现象。债务风险指公债方面的未来不确定性，具体体现为债务发行、偿还等方面的风险。这里所讲的政府债务是指显性债务，是通过法律确定的政府债务，与下文所讲的隐性债务相区别。债务是以国家信用为基础的，从最一般的意义上来理解，政府举债是为了弥补财政赤字。如果说财政赤字是由于财政收入短收、财政支出超出了预算约束造成的话，那么财政赤字本身就是财政风险的集中体现。作为弥补财政赤字的债务自然会存在风险，特别是原始赤字和总赤字之间存在着一种相互推动的关系。即原始赤字导致债务增加，而债务利息的支付又进一步加大总赤字，这种推动关系会进一步加大财政风险。历史上，政府债务危机的爆发影响国家经济安全的现象屡见不鲜。

4、隐性财政风险。隐性财政风险是相对于显性财政风险而言，显性财政风险主要是指各种风险因素已经明显暴露出来，其造成的损失或损害能够进行测算和为人所知的部分，如财政赤字、财政挂账、财政欠账、财政运行难度、财政职能实现程度等。隐性财政风险主要是指各种风险因素尚处于隐蔽状态，不容易被察知的部分，如财政账面空转造成的虚收虚支，财政外部风险向财政领域的转化程度等。隐性财政风险主要指政府的隐性债务或或有债务。隐性债务是政府基于公众期望或一定的政治压力、义务并在法律上未能完全明确的财政负担。隐性债务、或有债务问题近年来引起国内外的广泛关注。考察政府的隐性债务和或有债务是分析财政状况、研究财政风险不可或缺的内容。 (四)、市场经济下财政风险的主要特点

在现代市场经济条件下，财政风险具有以下几个主要特点

1、财政风险是国家和政府的风险。财政是社会经济、政治的综合反映。财政风险是社

会经济、政治、行政、管理等各因素综合作用的结果，财政分配是以国家政权为依托的，担当着优化资源配置，公平收入分配和稳定经济发展的公共职责，其行使职责的范围具有全社会覆盖性，因此，财政风险不仅包括财政的内部风险，而且还包括转移到财政领域的公共风险。财政是政府的财政，财政风险的第一承担者是政府，财政风险越大，国家机器正常运转、社会正常分配秩序以及政府信用遭受严重损害的可能性就越大。对政府来讲，防范和化解财政风险不仅仅是一个财政问题，也不仅仅是经济问题，更重要的是一个政治问题。

2、财政风险是一个逐步累积的过程，具有一定的隐蔽性。从财政风险产生和存在的形态来看，既有显性风险，又有隐性风险，而且，隐性风险居多，因为财政是以国家政权为基础的二次社会分配，可以强制采取扩大收入来源，如发行货币、扩征税收、扩大赤字、压缩社会公共支出水平等措施来减缓财政矛盾，或把矛盾往后移，使财政风险隐形化，却会给未来留下更大的隐患，而这些措施本身又是财政风险累加的一个过程，当这种分配达到某个临界点，超出了整个国民经济的承受能力，财政风险就会暴发出来，并进而变为现实的财政危机，若不能及时化解，将由此演化为经济、政治全面社会危机，引起社会动荡、政府破产垮台，前苏联的解体，东欧巨变，东南亚一些国家政权更替，最终都是因财政丧失了支付能力所致。

3、国家财政是社会其它公共风险的最终承担者。由于财政，特别是市场经济条件下财政的“公共性”特征，财政总是其它社会公共风险的最后承担者，其它经济风险，如:金融风险、社会风险就很容易转化为财政危机。从社会宏观管理角度而言，财政就是要为社会、经济、文化各项事业稳定、健康持续发展提供财力保证，国有企业亏损补贴、破产兼并、银行呆坏账的核销都离不开财政，在我国当前法律还不健全，社会风险意识还很淡漠的情况下，投资风险、借贷风险等经济风险累计到一定程度就会变成财政风险，甚至目前社会上乱集资、乱拆借以及一些金融诈骗等形成的道德风险、法律风险等也会演化成为财政风险。财政风险是防范公共风险的最后一道防线上出现的风险，如果这种风险出现时还得不到及时控制和化解，意味着全社会再无其它制度措施可以阻挡，后果严重，因此对财政风险的控制和防范十分重要。

第二节国家安全与财政危机

一、国家安全与财政安全

安全是人类追求的最基本目标之一。无论个人、社会还是国家乃至整个世界，都离不开安全。国家安全就是国家不存在危险或不存在对国家的威胁。国家安全是对国家价值的维护，这种价值主要是一种利益，它可以是军事、政治方面，也可以是经济、环境和人口等方面的。虽然国家安全问题随着国家的产生而出现，但到20世纪才出现国家安全的现代用语。在冷战时期，军事和政治成为国家安全的主要内容，经济安全被看成其附属品。冷战结束后，随着世界经济一体化进程的加快，经济安全问题日益突出，上升为国家安全的核心问题。国家经济安全指的是一个国家经济整体处于不受各种风险因素的影响和冲击，即使受到冲击也能保持经济利益不受重大损害的状态。它既是一种目标，也是一种手段，作为国家安全的重要部分，又是国家安全目标体系的有机组成部分。

财政安全是一国经济安全最高层次的安全问题之一。财政安全与一国整体经济安全状态是互为影响和决定的，由于财政安全对整体经济安全的极端重要性，重视国家整体经济安全的国家也必须重视财政安全。财政安全的另一面就是财政危机。财政安全就是不存在引发财政危机的财政机制、现实问题和可能性。

二、财政风险与财政危机

财政风险与财政危机是两个不同的概念，是两个相互联系的财政学范畴。在市场经济条件下，财政风险具有普遍性，存在财政活动，就存在财政风险，但存在财政活动，不一定存在财政危机。财政风险具有引发、累积为财政危机的可能性，而不具有必然性。财政危机

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说综合文库我国当前财政风险在线全文阅读。