总而言之，现实中的政府不是一个简单的实体，更不是铁板一块，而是由不同层次、不同利益主体所组成的具有复杂关系和多元利益目标的多级政府，是一个复合性的等级组织。
2.故事：某省一民营市场三次开业三次被搞垮（注：本部分根据《广东内参》2000年第5期《阳江一市场三次开业三次被搞垮》改写而成。）
某省某市某区有一个9万多人口的大镇——A镇，由于居民集中，买卖兴旺，使得兴建于五六十年代的肉菜市场每日拥挤不堪、嘈杂脏乱，严重影响居民的交易环境和该镇的交通秩序，各界群众急盼一个容量大、卫生整洁的新市场。
A镇政府根据人大代表的意见， 决定兴建本镇第二市场（简称平二市场），由民营企业某公司出资建设。某公司在办理了一切必备手续并征询了市、区、镇三级工商部门的意见后，经过半年多时间建设，一个耗资千万元的平二市场于1998年1月建成竣工。然而，在这个令A镇各界期待已久的新建“舞台”上，却上演了一台多主体利益冲突的闹剧，主角居然是地方政府、工商管理部门和市场投资者。
在地方政府的积极促进下，平二市场于1998年1月21 日正式剪彩启用。开业后，工商部门对于该市场如何运作未作具体安排，摊贩们不知所措，于是出现了没有商贩进驻经营的尴尬局面，开业不到一星期便以溃散宣告失败。
平二市场的情况引起了市政府的高度重视。一位市委副秘书长、一位市政府副市长，先后于1998年4月和7月率领有关部门负责人，深入平二市场进行实地调研，召开协调会，使有关各方取得共识。于是，平二市场在8月16日又再次开业。但是， 该镇工商所对此市场一直采取消极抵制态度，刁难商户，放任自流，该市场第二次开业不久又濒于流产。
11月5日， 该副市长再次率领有关部门领导进行调研后指示：必须扶持该民营市场的发展，允许一切商品自由到新市场经营。新市场终于迎来了第三次开业，并兴旺了几个月。然而，在此期间，A 镇工商所采取种种不正当手段，擅自提高新市场的收费，如老市场经营猪肉的档主每月交管理费350元，而在新市场却要交530元，客观上造成两个市场的不平等竞争。如此以来，在新市场经营的100 多户一段时间以后几乎全部回流到了第一市场，本已兴旺的平二市场再次彻底溃散。
故事似乎并不复杂，但其中蕴涵的很多政治经济学含义，很值得剖析品味。
3.案例分析与讨论
3.1 关于政府设置纵向管理机构的讨论
从上述故事梗概中我们不难看出，平二市场由于地方政府的支持三次开业，却由于同属于国家政府部门的工商管理机构的有意无意阻挠而三次倒闭。这就说明矛盾的根源在于地方政府部门与实行纵向管理的工商部门之间利益目标的不一致，而作为冲突一方的地方政府竟无法有效地消除这种冲突。
那么，首先值得我们思考的问题就是，国家为什么要设置一些独立于地方政府的像工商、税务等国家纵向管理部门？
表面看来这或许仅仅是一个初始制度安排问题，按照制度演进的思路理解，这或许经历了由习惯、习俗、惯例到正式制度的演进过程，即哈耶克的“人类自然秩序之扩展”过程。也就是说我们可以不必追究该制度的起源与合理性，但我们可以分析在这种制度安排下所可能导致的逻辑结果。
设置独立于地方政府的纵向管理部门可能有如下好处：一是有利于国家对一些事关国家全局的重大问题进行统一管理，是实现国家统一意志的要求；二是减少中间环节，加快信息反馈，节省交易费用；三是防止地方政府的机会主义行为，即地方政府利用信息优势采取有利于自身利益最大化的行为，如隐瞒不利于自身利益的有关信息，夸大有利于自身利益的信息等，也就是信息经济学所指的道德风险问题。这些好处来自于直线型结构减少横向摩擦所引起的结构效应，但由于这种线性结构的委托—代理链条较长，在带来上述好处的同时也存在着较大的代理成本和代理风险。（注：代理成本与代理风险是政府经济学中的重要课题。代理成本是指代理人为履行其职能所必须消耗的资源，它与委托－代理链的环节多少和代理人的规模大小成正比。代理风险是指委托－代理关系中由于信息不对称所可能引起的代理人偏离委托人目标的行为倾向。）第一，从中央政府到基层地方政府存在5 级以上的委托——代理环节，每个环节都代表国家在当地行使权利，不可避免地要与地方政府发生利益冲突，冲突必然引起费用的增加；第二，各代理环节由于不受当地政府的直接制约与监督，而来自上级与下级的内部监督也不可能有力，因此很难保证各环节不借机为自己部门寻租；第三，各代理环节与地方经济没有直接联系，也就缺乏足够的激励使其认真履行职责以促进地方经济的发展，从而在事实上与其存在的理由相违背。
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