政府多元利益目标的冲突与协调

1.引言：关于政府的多维视野
　　政府自诞生以来就是一个含义宽泛、作用巨大、影响深远的概念，以至于吸引了哲学、经济学、政治学、社会学等许多社会科学中的一代又一代学人智者的注意力，形成了很多有价值的人类智力成果和精神财富。然而，我们又不得不承认，迄今为止，对于这个“一半是魔鬼一半是天使”的政府的认识还远未穷尽；（注：诺贝尔经济学奖得主诺思指出：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。国家作用的这种两面性被人们称为“诺思悖论”。）来自不同时代、不同学科、不同学者的不同观点，汇聚成五光十色的关于政府（国家）的理论谱系，构成一幅动人的历史画卷。借助前辈先贤提供的这些理论“阶梯”，作者拟从新制度经济学的视野，并通过对某省某市一民营市场三次开业三次被搞垮的典型案例的剖析，从而对“真实世界”里政府多元利益目标的冲突与协调的原因、机制、对策等问题进行探讨。
　　  1.1  作为整体假设的政府：一元利益目标
　　作为公共部门经济学研究对象的政府（国家），大都隐含着这样的假设：即政府是一个统一的公共部门，是一个抽象的整体。于是，在很多研究者的文献里，都有意或无意地忽略了国家、政府、统治者等概念的联系与区别，包括2001年诺贝尔经济学奖得主之一的斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济》一书中也没有对此三个概念加以区分。（注：斯蒂格利茨，《政府为什么干预经济》，中国物资出版社，1998年版。）
　　其实，国家、政府、统治者之间的区别是明显的：国家更多地偏重地域和疆域的概念，政府指的是政体安排，而统治者指的是具体控制权利的人。但进一步看，它们之间的内在联系更为紧密：国家的管理职能是由政府来行使的，政府最终要掌握在统治者手中，因此在一般情况下，的确勿需对之加以明确区分。
　　什么是国家？社会学家韦伯认为：国家是一个在某个给定地区内对合法使用强制手段具有垄断权的制度安排。关于政府，一般认为政府是许多社会组织中的一个，是一个“超级企业”（科斯语）；诺思认为，政府（国家）是一种在暴力方面具有比较优势的组织。因此，政府与其他组织的主要区别在于两个方面：一是政府对全体社会成员具有普遍性，也就是拥有全体社会成员；二是政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。由此导致政府这种特殊组织与其他组织在起源演进、形态结构、行为方式、利益目标等诸多方面的差异。
　　从国家的起源来看，主要有两种理论：一是契约理论，二是掠夺或剥削理论。以霍布斯为代表的国家契约理论认为：在国家产生以前的状态是一种被称为“霍布斯丛林”的“所有人反对所有人”的自然状态；国家是为了摆脱自然状态的产物。即人们为了保护自己的生命和各种权利，共同约定，订立契约，将权力交给一些最能保护他们利益的人代管。也就是说，从契约上讲，国家是被公众创造出来的保护公众权益、调解社会纠纷的机构。进而，该理论认为，由国家来组织、实施各种契约可以节约各种签约成本、实施成本和保护成本。而以马克思主义者为代表的国家掠夺理论认为：国家是某一阶级或集团的代理者，它的作用是代表该阶级或集团对其他阶级或集团进行压迫和剥削。国家界定一套产权的目的在于使权力集团的收益最大化而无视其他社会集团的利益，也无视它对社会整体福利的影响。（注：其实，在政治学和政治经济学里对国家理论有许多全面深入的研究，尤其值得指出的是列宁的著名论断，即“国家是阶级对抗不可调和的产物和表现。在阶级对抗不能客观地得到调和的时间、地点和程度，国家就出现了。反过来，国家的存在证明了阶级对抗是不可调和的”。有关这方面的内容可参阅罗纳德·H  ·奇尔科特的《比较政治经济学理论》，社会科学文献出版社，2001年版，第158～196页。）
　　诺思（1995）认为：上述两种理论均不能涵盖历史和现实中所有的国家形式，不具有一般性和普遍性。他进一步指出，契约论虽然可以解释为什么国家提供一个经济地使用资源的框架，从而促进福利的增加。但是，国家既作为每一个契约的第三者，又是强制力的根源，使它成为契约各方争夺决策控制权的战场；各方都希望能按有利于自己集团的方式再分配福利和收入。尽管契约论解释了最初签订契约的得利，却无法说明各利益集团在其后的最大化行为。而掠夺论则忽略了契约的最初签订的得利而着眼于掌握国家控制权的人从中榨取租金，并不能说明在一个国家内的互利合作关系。因此，上述两种理论都似乎犯了极端化的错误。事实上，国家兼有契约和掠夺两重特性。在此基础上，诺思提出了国家的“暴力潜能”分配论，认为：如果暴力潜能在公民之间进行公平分配，便产生契约性的国家；相反，如果分配是不平等的，则产生掠夺性的国家。（注：参见道格拉斯·C·诺思（1994  中文版）《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，第21～22页。）

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