政府多元利益目标的冲突与协调(2)

　　那么，这样的国家或政府具有哪些基本特征呢？诺思将其概括为三个方面：（注：诺思在这里使用的国家模型是建立在只有一个追求福利或效用最大化的统治者的假设基础之上的，这与现实中的多元、多级政府存在较大的差异。）第一，国家为获得收入，以提供保护、公正等社会服务作交换；而提供这种服务政府比任何其他组织都具有规模经济优势。第二，为使国家收入最大化，作为垄断者的国家总是将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权。第三，由于总是存在着能提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于其选民的机会成本。它的对手是其他国家以及在现存政治－经济单位中可能成为潜在统治者的个人。也就是说，国家的权利并非是不受约束的。从这里我们也可以看出诺思眼里的国家就是政府。
　　对于国家的行为目标，诺思认为，国家是以一个理性人的方式采取行动，其追求目标是自身效用的最大化。因此，古往今来的国家都有两个基本目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是降低交易费用以使社会产出最大，从而税收增加，亦即整个社会福利最大化。第二个目的将导致一系列公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。
　　值得注意的是，上述研究都是放眼于整个人类历史长河所得到的结果，国家与政府基本上是被赋予同样的含义，因而是可以相互替换的。此外，它们都隐含了一个假设前提：政府（国家）是作为一个整体与其他组织（企业、市场）相对应的。因此，它的利益目标是单一的，也就是说，政府（国家）犹如理性人一样，总是在追求自己效用的最大化。这就为人们正确认识现实中的政府行为带来了障碍。
　　  1.2  现实中的多级政府：多元利益目标的根源
　　如前所述，经济学家为便于从本质上分析政府（国家）组织与其他组织的异同，于是对政府组织作了整体性假设。在这种假设前提下，的确让我们从宏观总体上、从理性思维上更清楚地认识了政府的组织行为特征和功能作用。但当我们的目光聚焦到现实中的政府行为时，许多令人迷惑的现象和问题便油然而生。
　　诺思早就认识到，国家（政府）一半是魔鬼一半是天使，既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源，其关键就在于政府的活动和行为是增进还是损害了市场的功能和作用，是增加还是降低了市场交易和政府交易的费用。那么，进一步的问题就是，政府为什么具有这样尖锐对立的矛盾冲突呢？
　　一个简单的解释是现实中的政府是一个多级政府。D·金（DavidKing）在《多级政府问题》一文中开宗明义地指出，“公共经济学中的许多讨论都隐含地假定：在任何国家，公共部门都是由单一的政府实体组成的。然而，在实践中，每个国家实际上都有若干级次或层次的政府。除中央政府以外，通常都存在一级或多级地方政府”。（注：引自《公共部门经济学前沿问题》，中国税务出版社，2000年版，第189页。）在这篇论文中，他主要从财政问题上探讨了多级政府面临的一些冲突与协调问题，如各级政府应该分别执行哪些职能？各级政府应当如何筹措资金？哪级政府应征收哪种税？各级政府之间应当具有怎样的财政补贴关系并如何设计这种财政补贴？等等。显然，这些论述仅仅为我们的问题——政府为何具有多元利益目标——提供了进一步分析思考的线索。
　　那么，现实中的政府究竟包含有哪些关系和层面呢？第一，中央政府与各级地方政府之间的关系。尽管不同国家在地方政府的设置方式与级次方面会有不同，但中央政府与地方政府在权利分配方面存在冲突却是各国共存的现象。这一方面是由各级政府之间政治职能分工的差异客观决定的，如中央政府担负着国防与外交的任务，而地方政府却可免于这种责任，这既是国家独立、统一的标志，也是由于国防、外交等事务具有无限规模经济性，由中央政府统一承担可以大大节约外部交易费用。另一方面，由于权利总是一种稀缺的、珍贵的资源，作为理性经济人的中央政府和地方政府在追求各自效用最大化的过程中，不可避免地会为争夺权利资源而产生利益冲突。第二，地方各级政府之间的关系。这里包括纵向的上下级政府间的隶属关系和横向的同级政府间的竞争与合作关系。这些错综复杂的关系表现为形形色色的矛盾冲突，但其本质仍然是各级政府如何更多地获取有限的权利资源从而使自身的利益或效用最大化。这是因为各个政府所具有的历史条件、资源禀赋、社会环境、经济水平等因素可能不同，他们的目标函数的自变量也可能表现为多种多样，但追求自身利益或效用最大化却是政府作为理性经济人的一致要求，在面临稀缺资源约束的条件下，他们之间利益目标的冲突也就在所难免。第三，政府内部各部门之间的关系。一般而言，所有政府都是由若干职能部门组成的，少者三五个，多则上百个。在正常情况下，各部门分工协作、各司其职，共同为实现政府的政治经济目标而努力。然而，深入地分析会发现，各职能部门由于所行使的职权范围不同进而导致他们的利益目标的不完全一致，就有可能产生合作与冲突并存的局面。究竟是合作胜于冲突还是相反，完全取决于他们之间利益目标的相似程度，也就是取决于政府内部的制度安排。第四，政府与其代理人——官员之间的关系。（注：对于政府中的委托－代理机会主义问题，德国的柯武刚、史漫飞论述道：“纵观历史，与政治权力有关的另一个关键问题是政府代理人——不论其是世袭的统治者、民选议员、部长还是被任命的政府官员——都受诱惑而按其私利行事。换言之，委托－代理问题也适用于政治组织和行政组织，因为，代理人（官僚、政治家）作为内部人，比他们的委托人——外部公民更了解情况。然而，与代理人（经理）要受竞争约束的企业不同，在政府里，对委托－代理问题缺少这样的自动监察。这造成了更大的信息不对称，并最终为代理人机会主义造成了更多的机会。”参见《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年版，第395～397页。）不管是哪个国家或哪一级的政府，都不是一个具体的人，而是包括统治者和官员在内的多个利益主体的作用体；但实际代表政府行使权力的却是一个个具体的人——统治者或官员。在新制度经济学家看来，政府作为一种特殊的组织实际上扮演着理性经济人的角色，而政府的代理人——统治者或官员则更是地地道道的经济人。这两种经济人在追求各自利益（效用）最大化的博弈过程中，就不能排除产生利益目标冲突的可能性。诺思在分析国家（政府）的两个基本目标时就注意到了这一点。他指出，国家的第一个目标是企图建立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，而第二个目标则包含一套使社会产出最大化而完全有效率的产权。这两个目标很大程度上存在着“交替”现象。国家这两个目标冲突的根源在于，有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着冲突，建立有效的产权可能并不有利于统治者利益（租金）的最大化。诺思进一步认为，在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突，这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源。古今中外有许多实例对这种政府与其官员间存在利益冲突的假说提供了支持。

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