规制重构：转型经济中政府规制改革的现实选择(5)

　　西方规制改革的基本经验是在适当放松传统规制措施的基础上，引进了激励性规制办法。为了提高内部效率而给予的激励方法是多样的，但归根到底可分为两类：一是给予竞争刺激，使企业提高经营效率。主要有特许投标制度和区域间竞争。特许投标制度的基本思路：通过拍卖或招投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图。不仅如此，由于特许经营权通常没有规定的年限，以致在潜在的竞争压力下，特许经营企业为防止在一经营期限中丧失特许权，而只能不断地降低成本，改善质量，进一步提高生产效率。区域间竞争是将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部效率的一种形式。二是给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬。主要有社会契约制度和价格上限规制。社会契约制度是指规制当局与被规制者之间在修订收费时，就各种成本签订合同，能够实现比合同规定的成绩好，则给予企业报酬，否则给予处罚的一种方式。价格上限规制是规制当局和被规制企业之间的类似于上述社会契约制度的形式签订价格变动合同，规定规格的上限，使价格只能在规定上限以下浮动。
　　我国政府规制改革过程中，借鉴西方成熟市场经济条件下的规制理论与实践经验，在某种程度上，为我国政府规制改革提供了捷径。但是，由于历史文化背景、国体政体、所处阶段等诸多方面的显著差异，我国与发达国家规制改革面临的问题“形似而神不似”，路径依赖决定了用舶来“药方”解释与解决中国规制改革面临的问题必然难以实现“药到病除”。在“拿来主义”之后，进行去伪存真的本土化改造应是中国规制体系完善与创新进程中的应有之义。
　　我国转型经济中的政府规制改革，应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制；另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策与制度。这是由经济转型的特点所决定的。
　　前文所述改革开放以前，中国实行的一直是比较严格的计划经济体制，而作为政府对微观经济主体的活动所进行的直接干预的政府规制，也一直是计划经济体制下的严格的、全面的直接干预。政府规则的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。改革开放以后，随着市场化改革的逐步深入，尤其是社会主义市场经济体制目标的确定，计划经济的弊病也日益成为人们所认识，以往计划经济体制开始逐步被打破，适应新体制的规制政策逐渐建立。西方规制改革的经验表明，放松规制并不意味所有规制措施的终结。西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时，社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强；在自然垄断领域放松规制，引入竞争因素，并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见，从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看，中国都必须建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重。在当前，规制重构应主要抓好以下几个方面。
　　1.矫正政府失灵，对规制者进行规制。我国行政性垄断的大量存在对经济的危害众所周知，建立一套使规制者以谋取社会福利最大化的规范体系是必要的。为体现政府规制的合理性和公正性，必须通过对行政职权的重新规范（张克中，2002）。首先要规范或取消各种机构的立法资格，建立各种利益集团为代表正式参与的公开透明的规定和制度。打破部门、地区之间依靠立法制定政策、维护部门利益的行为。同时调整各级政府机关审批权限，向许可证制度开刀。借鉴美国经验，建立由各种独立出来的委员组成行政委员会，使独立委员会成为规制主体，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会组织。我国可考虑在国家经贸委、国家工商局、国内贸易部及社会中介组织的基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。其次要政企分离。实践证明，长期政企不分的经营体制导致了效率低下，只有实行政企分离，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，提高政府规制的效率。20世纪90年代以来，政企不分的框架有了较大改变。但国际经验表明，有效的政企分离不仅要把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为自然垄断产业规制者的政策制定、调控和作为这些产业中国有企业所有者代表享有所有权三种职能的分离。现行的政府部门既制定规制又执行和运用所定的政策，使政府作为所有者代表的作用不明确。成立独立的机构并实现企业的市场化运营已经成为垄断行业规制体制进一步改革的重要思路。

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