规制重构：转型经济中政府规制改革的现实选择

政府规制是政府的微观管理职能，旨在为市场运行及企业行为建立规则，确保市场的有序运转，与旨在保证经济稳定与增长的宏观调控政策构成政府干预经济的两种主要方式。为了克服市场带来的社会和经济问题，自第二次世界大战以后，西方国家政府越来越多地采取了行政规章、法律等各种手段，对大型公用企业、厂商实行规制。政府规制问题日益为各界人士所重视，进而成为人们讨论的热点。从20世纪80年代开始，随着技术进步及市场机制的完善，英美等国纷纷进行了放松规制改革，由市场机制来调节原有被规制主体的行为。我国加入WTO  后，政府与企业面临的首要冲击来自于竞争规则的改变。遵守国际竞争规制是中国参与国际竞争的硬约束，是与其他世贸组织成员同场竞技的先决条件。国际竞争规则将形成有效的“便逼”机制，促使我国政府对微观经济的规制制度进行完善与创新。
　　政府规制是否完善合理，是否符合国际竞争规则，直接影响我国的国际竞争力及国际投资的流动。由于特定历史原因，我国的政府规制职能比较薄弱，缺乏科学规范的规制法律制度，规制机构的设置不尽合理，规制过度与规制不足并存，制度陈旧与制度空白并存。政府规制改革应是一个破立结合的过程，对现有规制体系进行扬弃的同时，按照国际竞争规则的要求加速规制体系的完善与创新，就成为我国加入WTO  后应率先解决的紧迫问题。本文试图以政府规制理论为基础，借鉴西方国家放松规制和引入激励性规制改革的经验，讨论转型期政府规制体制的基本模式，确定转型经济中政府规制改革的基本路径。
　　  一、政府规制理论概述
　　在西方经济学文献中，1970年以前，经济学对政府规制理论和经验的研究兴趣主要集中于考察对某些特殊产业的价格与进入控制上。这种政府规制被称为传统的经济性规制，其中心是讨论在规模报酬递增情况下的定价与费率结构问题。
　　法学界关于政府规制的讨论主要集中于行政管理程序以及对规制机构行为的司法控制上。行政程序受到立法、执法及司法三方面的控制。规制机构的行为必须遵守授予其权力的成文法及有关行政程序法规（史普博，1999）。
　　政治科学的文献对政府规制的分析，既强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价，同时也考虑到了集团冲突对公共利益的决定（Mitinick,  B.  M.,  1980）。
　　正是由于各种文献对政府规制研究的侧重点不同，由此形成对政府规制的不同解释。施蒂格勒在1971年提出，“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的”（施蒂格勒，1996）。我国学者余晖（1997）认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量法律、法规、规章、命令的颁布及裁决为手段，对微观经济主体不完全公正的市场交易行为进行的控制和干预。较为广义的规制，是指依据一定的规则，对构成特定经济行为的经济主体的活动进行规范和限制的行为。
　　上述文献所揭示的种种规制形式，可以按照标准的市场模型分为以下三类：第一，直接干预市场配置机制的规制，如价格规制、产业规制和合同规则；第二，通过影响消费者决策从而影响市场均衡的规制，如汽车尾气排放量限制及购买保险条件等；第三，通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制，如产品特征的限制，进入限制等（陈富良，2001）。由此，我们可以得出规制的一般定义：规制，是由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。政府规制，是指政府部门依据有关的法规，通过许可和认可等手段，对企业的市场活动施加直接影响的行为。政府规制只是政策制定的一个特定类型，它与政府对经济的宏观调控既有联系又有区别。联系在于：宏观调控和规制，都是政府的经济行为，目的都在于创造一个有利于国民经济发展的客观环境，既能矫正市场缺陷，又有利于提高效率。区别在于：宏观调控是间接的，总量上的调控，它借助财政、货币政策等直接作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为。而规制则是直接的，个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范、约束和限制企业行为。

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