广东省疾病预防控制机构资源整合可行性分析(2)

　　3.2广东省疾病预防控制机构资源整合的劣势

　　3.2.1整合方案选择有难度

　　如果考虑整合，可有多个方案供选择，各有优缺点，见表1。如何权衡利弊，选择最优的整合方案，保持疾病预防控制机构各项业务工作的稳定发展，对决策者来说是个极大的考验。

　　3.2.2整合过程有难度

　　一是卫生部门和其他行政部门的协调难。如果整合，将涉及编制办公室、财政、人社等多部门协调，争取财政投入和编制难度大，必须由政府牵头解决。二是不同类别疾病预防控制机构协调难。改革涉及到职能转变、卫生资源的合理配置，也涉及到多单位利益的调整。目前广东省各级各类疾病预防控制机构有公益一类、公益二类、参照公务员管理等多种体制，财政补助有全额、差额等多种拨付方式。如果不同类别的单位进行整合，将会面临管理体制和财政补助方式如何确定的问题。三是人员调整有难度。《关于深化收入分配制度改革的若干意见》要求“严格控制行政事业单位机构编制，‘十二五’期间中央和地方机构编制总量只减不增，减少领导职数，降低行政成本”。在当前政策环境下，如果疾病预防控制机构进行整合，将会面临着领导职数和管理后勤岗位减少后人员调整的问题。一旦涉及到个人利益，改革极有可能遭遇来自内部的阻力。

　　3.2.3整合后机构融合、职能转变有难度

　　第一，机构扩大可能增加综合管理难度。多个机构整合后，新机构的规模会扩大，在以下方面可能会增加管理难度：一是可能会出现短期或长期的多地办公情况，增加办公成本，不利于各部门的协调沟通，对单位管理造成不便。二是机构整合后可能会对人员编制、经费预算等进行压缩，并且职能会增加，加大了新机构的工作压力。三是整合后存在磨合期，涉及到工作模式、单位文化等的融合。如何实现机构合并到合力的转变，将是整合后面临的重要问题。

　　第二，专病预防控制工作或弱化。经过几十年的发展，广东省已形成了从省级、地市级到县(区)级的较为成熟的专病防治管理架构。专病预防控制机构在学科建设、人才队伍培养、业务开展等方面取得了显著成效，发挥了重要作用。由专病预防控制机构来承担慢性病、职业病等防控职能，一是可以与临床紧密联系，主动发现病人，保持监测数据的真实性和准确性，更好地利用监测数据指导防治工作；二是容易得到服务对象的信任，促进预防工作的开展；三是减少了防治的衔接成本，提高了工作效率和效果；四是专病预防控制工作力度和效果可能是“大疾控”体制下无法达到的水平。例如，深圳市有多个单设的专病预防控制机构，其工作效果位居全省前列。将专病预防控制机构整合到疾病预防控制中心成立“大疾控”后，某些专病预防控制工作不再独立，可能会有所弱化。

　　3.3广东省疾病预防控制机构资源整合的机遇

　　3.3.1国家鼓励探索公共卫生服务资源整合

　　自2009年起，国家出台了一系列政策，提出整合区域公共卫生资源的改革思路。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》要求，“进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中央编办财政部国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》、《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》也多次强调要加强公共卫生服务资源整合。

　　3.3.2疾病预防控制工作越来越受到政府的重视

　　“非典”之后，国家作出力争用三年时间基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系的重大战略部署。经过多年投入和建设，疾病预防控制体系得到了长足发展。2010年疾病预防控制中心的疾病防控、突发事件应急处置、健康危害因素监测与干预、健康教育与健康促进、实验室检验、科研指导等任务的平均完成度为68.9%，较2002年增长了22.1个百分点[8]。近年来，国家有关部门专门针对疾控工作相继出台了《中央编办财政部国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》、《国务院办公厅关于加强传染病防治人员安全防护的意见》等文件，进一步体现了政府对疾控工作的高度重视。

　　3.4广东省疾病预防控制机构资源整合的挑战

　　3.4.1疾病防控任务更加艰巨

　　虽然我国疾病预防控制工作取得了巨大成就，但当前全社会仍然面临着新发和再发传染病、慢性病、环境污染、老龄化加快、人口流动性增加和社会生活方式快速转型等多重因素的严峻挑战，疾病防控任务更加艰巨。在当前的形势下，是否整合、如何整合才能更好地防控疾病和应对突发公共卫生事件，是决策者必须考量的重要问题。

　　3.4.2公共卫生需求与供给矛盾突出

　　公共卫生服务需求和供给的矛盾越来越突出：一方面，我国疾病谱发生改变，城乡居民疾病负担沉重，健康服务需求快速增长；另一方面，公共卫生人力资源紧张、财政投入不足等问题日益突出，部分疾病预防控制机构仍需通过创收来维持日常运转和保障职工待遇。如何最大化地利用好公共卫生资源，满足人民群众健康需求是政府亟需解决的问题。

　　4广东省疾病预防控制机构资源整合的政策建议

　　4.1抓住改革契机，理顺疾病预防控制机构体制机制

　　疾病预防控制机构承担着保障人民群众健康的职责，所提供的服务是政府公共服务的重要组成部分。探索广东省疾病预防控制机构资源整合对于促进全省的疾病防控工作、更好地满足人民健康需求意义重大。一是要发扬广东省改革排头兵的精神，紧抓改革机遇，建立政府牵头，卫生、编办、财政、人社等部门共同配合，疾病预防控制机构积极参与的资源整合工作机制。从广东省疾控工作的全局考虑，加强顶层设计，破除现行体制机制弊端，理顺上下级和同级疾病预防控制机构之间的职责关系，通过资源整合实现提高疾病预防控制工作效能的目的。二是要坚持因地制宜、区别对待的原则，不能死板地硬套某种模式，要避免“为改革而改革”的误区，防止“生搬硬套”导致疾病预防控制机构运行不畅、影响工作正常开展等问题。可学习借鉴国际上的先进做法，并结合本省实际，按照“大疾控”的思路来布局公共卫生资源。以美国疾病预防控制中心为例，尽管其数易其名，但整体发展路径是随着社会疾病谱的变迁以及公共卫生问题内涵和外延的扩大，陆续并入相关的疾病预防控制机构和开展的项目，如1955年接管美国公共卫生服务部控制脊髓灰质炎的职责，1957年和1960年并入性病与结核病控制项目，1967年并入美国公共卫生服务部外国人检疫服务部，1986年、1987年相继并入吸烟与健康办公室、国家卫生统计中心[9]，这种“大疾控”的发展模式能够减少由于机构繁多带来的资源分散、职能重叠、协调成本高等问题，集中力量办事，提高工作效率。三是采取积极稳妥、分步实施的方式进行资源整合。条件成熟的先行整合，暂不具备条件的逐步推进。鼓励开展试点探索，加大对试点地区的政策支持，积累资源整合经验。

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