广东省疾病预防控制机构资源整合可行性分析

　　摘要：通过调查收集相关单位对广东省疾病预防控制机构资源整合的意见与建议，采用归纳法从优势、劣势、机遇和挑战四个方面进行可行性分析，探索资源整合的路径。分析显示，在国家鼓励探索公共卫生服务资源整合，疾病防控任务艰巨等机遇和挑战下，资源整合有利于提高广东省公共卫生资源配置和使用效率，理顺不同疾病预防控制机构的职责关系，改变专病预防控制机构“重治轻防”现象，但在整合方案选择、整合过程、整合后的机构融合和职能转变上有难度。建议抓住改革契机，理顺体制机制，加大财政投入力度，加强疾病预防控制机构能力建设。

　　关键词：资源整合；疾病预防控制机构；医疗卫生改革；

　　作者简介：曹蓉(1985-)，女，硕士，助理研究员，研究方向：公共卫生政策。；何群(1969-)，男，博士，主任医师，研究方向：公共卫生管理、慢性病防控、艾滋病防控。

　　当前我国既面临传染病和慢性病的双重挑战，也存在公共卫生服务资源配置不平衡的问题，日益增长的公共卫生服务需求和有限的公共卫生资源之间的矛盾突显。为加强重大疾病防控和突发公共卫生事件应急体系与队伍建设，2014年中央机构编制委员会办公室会同财政部、国家卫生和计划生育委员会研究制定了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》，要求“坚持疾病预防控制中心公益属性，科学合理设置机构和配备人员编制”。“非典”以来，广东省疾病预防控制机构在重大疾病防控和突发公共卫生事件应急中发挥了重要作用，但也存在机构多样、职能重叠、资源分散、区域和专业发展不平衡等体系建设问题，在一定程度上制约了疾病防控能力的提高。因此，贯彻落实国家政策，结合本省实际优化资源配置将是当前广东省疾病防控体系建设的重要内容。本研究从优势、劣势、机遇和挑战四个方面对广东省疾病预防控制机构资源整合的可行性进行了分析，旨在为广东省有关政策的制定提供依据。

　　1资料与方法

　　本研究设计了疾病预防控制机构资源整合形势分析表，发放给全省所有的卫生行政部门、疾病预防控制机构等相关单位填写，收集各地对疾病预防控制机构资源整合的意见与建议。受到研究条件的限制，本研究没有通过焦点小组访谈而是采用调查表来收集定性材料，并对部分内容进行了电话核实和追访。定性资料的分析采用了归纳法，从疾病预防控制机构资源整合所面临的优势、劣势、机遇和挑战四个方面对所收集的意见和建议进行了梳理和归纳。

　　2相关概念

　　2.1公共卫生资源

　　目前尚无公共卫生资源的统一定义[1，2]。有研究者认为，从广义上讲，公共卫生资源是指用于公共卫生服务的所有生产力要素的总和，它不仅包括用于公共卫生服务的人力、财力以及设施设备，还包括信息、技术和管理方法等软性资源[1]。本研究所讨论的公共卫生资源是指提供公共卫生服务的疾病预防控制机构及其人财物等资源。

　　2.2资源整合

　　资源整合是系统论的思维方式，通过优化资源配置，获得整体的最优[3，4]。本研究中的资源整合指通过机构的整合、调整，优化人财物的配置，从而提高服务的公平性和效率。

　　3广东省疾病预防控制机构资源整合可行性分析结果

　　3.1广东省疾病预防控制机构资源整合的优势

　　3.1.1有利于精简机构，提高资源配置和使用效率

　　广东省疾病预防控制机构类别多、管理体制复杂、条块分割、资源分散、发展不平衡。广东省卫生厅2006年开展的疾病预防控制体系三年建设状况调查结果显示，2005年广东省共有县级以上疾病预防控制机构303个，其中疾病预防控制中心117个、慢性病防治机构(院、站)88个、职业病防治院(所)10个、结核病防治中心(所、站)13个、皮肤病防治中心(院、所、站)22个、健康教育所22个[5]。以慢性病防治机构为例，省级没有设置独立的慢性病防治机构，而在地市级和县级，部分地区则设置了独立的慢性病防治机构。如果对疾病预防控制机构尤其是县(区)级机构进行整合，可使有限紧张的公共卫生资源实现优化配置，变分散管理为集中管理，提高效能[6，7]：一是县(区)卫生人力资源匮乏，整合后可统筹利用人力资源，精简行政后勤岗位，充分挖掘现有人员潜力；二是部分县(区)财政投入有限，整合后能把分散的财政资源集中起来综合利用；三是疾病预防控制机构之间设施设备可以共享，提高使用效率；四是可提供公共卫生“一站式”服务，最大限度满足群众公共卫生服务需求。

　　3.1.2有利于理顺关系，解决纵向脱轨横向交叉的问题

　　广东省疾病预防控制机构存在上下级之间职能设置不一致、同级之间职能有交叉的现象，给疾控业务开展带来了不便。2014年广东省疾病预防控制机构建设调查显示，在被调查的287个疾病预防控制机构中，认为本机构与辖区其他疾病预防控制机构之间存在职责交叉的占22.3%。以健康教育为例，《中央编办财政部国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》明确指出，疾病预防控制中心的工作职能包括“健康教育与健康促进，对公众进行健康指导和不良健康行为干预”，该职能与健康教育所的职能有所重叠。如果将相近或交叉的职能交由一个机构承担，通过资源整合理顺上下级和同级疾病预防控制机构之间的职责关系，有利于避免多头管理、上下级工作脱节、同级之间相互扯皮的问题，降低沟通协调成本，提高效率，促进疾病的联防联控，形成上下联动、工作协同的局面。

　　3.1.3有利于争取政府政策支持，改变专病预防控制机构“重治轻防”现象

　　广东省专病预防控制机构是在特定历史条件下建立起来的，从国家到省市均无建设标准可供参考，从上到下体系建设与发展一直缺乏有效的政策支持和指引。在财政投入方面，地方政府重视的，对专病预防控制机构实行全额拨款；不重视或当地财政状况比较差的，对专病预防控制机构实行差额拨款。在职能方面，绝大多数专病预防控制机构同时承担着预防和医疗职能。由于医疗业务的收入远远高于预防业务，在生存和发展的压力下，很多单位往往重治疗、轻预防。部分专病预防控制机构一直以专科医院的模式运转，如某皮肤病医院加挂了皮肤病与性病防治中心的牌子，10个业务科室中临床科室8个、公共卫生科室2个。如果对机构进行资源整合，不再单设专病预防控制机构，作为只提供公共卫生服务的“大疾控”，可向政府争取更多的财政投入，减轻生存压力，改变当前专病预防控制机构“重治轻防”的现象，集中资源开展公共卫生工作。

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