行政立法程序调整对象重考(2)

　　归纳这些行政立法程序制度，可以看出其具有如下的特征：
　　(1)就所设置的行政立法程序的整体而言，属于内部过程的外部展示。《立法法》以及两部行政法规所设置的行政立法程序基本上由“立项”、“起草”、“审查决定”与“公布”等环节组成，每一环节采用的基本方式是首先明确或设立相应的责任机构，继而具体设置该责任机构就相应的立法活动应该履行的程序性义务。这些程序性义务通常以诸如“报请”、“批准”、“组织”、“征求意见”、“报送”、“审查”、“签署”等等名称和方式体现出来，整个行政立法程序的过程表现为行政组织内部的各个环节的相继运行以及由此构成的流程。可以看出，这样的内容设置，其目的和作用无疑是在于强化行政组织内部在相应行政立法流程环节上所应承担的职责。
　　(2)第一次建立了具备外部化性质的程序装置，具有划时代的意义。《立法法》中有关行政法规的立法程序，以及上述两部行政法规在有关行政法规和规章的行政立法流程环节中，设置了“听取意见”(或“征求意见”)的程序性环节。例如，《立法法》第58条在起草过程，《行政法规制定程序条例》第12条在起草过程、第20、21、22条在审查过程，《规章制定程序》第14、15条在起草过程、第21、22、23条在审查过程都分别设置了相应的听取公民、法人或者其他组织以及专家等社会成员意见的程序性要求。在作为行政立法权运行的整个过程的程序之中，这些“听取意见”环节，构成了一个法定的程序装置，使原本在整体上强化行政立法内部流程中各个环节上的职责的程序制度，具有了向国家机关系统之外的社会进行表述，同时也具有吸收社会意见的功能，使行政立法活动的过程由封闭走向一定的开放。同时，正是设置了这样的程序装置，使得原本居于行政立法活动的过程之外的国民等社会成员也能够利用这一程序制度，进入行政过程内部，向行政立法者表达意思，反之，相应负责行政立法的机关也可以因此获取外部社会成员的信息，修正或验证行政立法内容及活动本身的正当性。这种双向作用的立法程序制度结构，被认为具有立法民主的性质。
　　
　　(二)问题
　　1．前提：“内部程序”中的外部化装置
　　从上述的概括中可以看到，目前已经成立的行政立法程序制度基本体现为强化行政组织内部立法流程环节职责的功能，其主要目的在于强化行政立法过程的流程管理责任，注重的是行政过程的内部管理，因此，可以说这是一种属于有关行政立法运营过程的管理程序制度，可以称之为“行政立法运营程序”(或“行政立法职责管理程序”)。具有管理程序性质的“行政立法运营程序”的作用限于行政体系内部，因此，其基本上属于内部性程序制度。
　　但是，“听取意见”等程序环节的设置使原本封闭的行政流程管理制度具有了一定意义上的开放性。由于行政立法活动必须具有民主性和公益的性质，因此，在行政立法流程中设置这种开放性的法理装置可以让行政组织之外的国民等一定社会主体获得提出主张或进行利益表达的制度平台。因此，在公益形成过程中，这类程序性制度装置改变了行政活动只有在行政过程的最终点才能够与社会相连接的体系封闭性(例如，在传统的行政立法程序制度中，只有“公布”程序环节才能使立法的成果对行政体 系之外的社会发生作用)，“听取意见”等程序环节可以使原本居于行政系统外部的国民等相应社会主体也能够在行政立法公布之前表达自身的意思，成为公益形成过程中的一个因素。正因为如此，当行政立法程序属于寻找、判断、体现和形成公益的过程时，“听取意见”等程序环节就因此可能在行政立法程序中发挥协调外部社会主体所表达的意思，提出的各种利益诉求的作用。总之，“听取意见”等程序性装置将原本管理行政立法过程的“内部程序”具有了外部化性质。
　　2．问题1：内容与参与权无涉
　　尽管目前的行政立法程序制度中已经或多或少建立了外部化程序性装置，但是，这些“听取意见”等程序环节的设立，严格而言并没有在本质上改变行政立法程序制度中行政权单向作用的性质。因为尽管目前的行政立法程序建立起了双向结构，使得国民等作为社会主体和行政立法者之间可以进行意见表达和吸收的活动，但是，由于这样的制度设计还只是停留在外形的层面上，对行政立法者如何对待社会主体所表达的意见，以及这种意见表达行为能够得到怎样的制度保障则并无明文涉及，因此，仅有这些规定还远远不能认定社会主体因此获得了意见表达的权利。

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