行政立法程序调整对象重考(11)

　　对应这四个阶段的程序，行政机关承担着相应的程序义务。第一，公布初步方案的全文或大纲，同时公布相关的资料的义务；第二，根据提出意见的方法，必须向利害关系人提供参与相关立法过程机会的义务；第三，检讨提出的意见的义务；最后，行政机关最终制定出相应的规范时，需要说明该规范的根据以及目的的概要。与这些义务相对应的，是国民所拥有的参与权。
　　必须注意的是，参与权本身并不是一种可以决定和拘束行政机关作出判断的权利，而是要求行政机关进行正当且慎重考虑的权利。其具体的构成相应是：①初步方案、资料的公开请求权；②意见和信息的提出权；③正当考虑要求权；④接受对意见个别处理(考虑)的权利；⑤考虑结果回答领受权；⑥程序再履行请求权。
　　
　　四、结语
　　
　　我国目前在行政立法程序制度建设方面，尚需在如何针对实质上具有外部效果的“无名规范”、如何设置具有参与权保障作用的外部化程序性装置等等方面作出更大的发展。但是，必须清楚地认识到，制度的建设和发展是一个不断与社会发展契合的过程，其实，日本的新设行政立法程序制度也不是一举而成的。
　　1993年日本国会颁布《行政程序法》，虽然使日本划时代意义地具有了统一的行政程序法律制度，但该法律优先在与国民的权利义务直接相关的行政处分、行政指导和备案等领域中，设置了以对申请的处分、不利益处分、行政指导和备案为立法对象的行政程序制度。基于当时的立法状况，国会将行政立法程序作为一个立法课题留待其后解决。
　　其后，在行政改革的过程中，1998年《中央省厅等改革基本法》第50条第2款提出“政府为了在政策形成中能反映民意，以及确保其过程具有公正性和透明性，应该有效利用和建设在进行重要政策的立项阶段，公布其宗旨、内容以及其他必要的事项，广泛征求专家、利害关系人以及其他国民的意见，并在考虑这些因素的基础上作出决定的制度。”之后，作为规制改革的一个环节，日本内阁在1999年3月23日，以内阁决定的方式公布《有关规制的设定、修改或者废止的意见提出程序》，建立了被称之为“公众评价程序”的行政措施制度。该项内阁决定认为，在设定、修改或者废止规制制度，因而需要制定相关的政令、省令等规范的过程中，作为规范的制定者的行政机关应掌握国民的各种意见、信息、专业知识，而获得这些意见信息和知识的过程本身必须确保公正和被提高透明性。因此，该项内阁决定建立起了相应的公正评价程序制度，要求在设定、修改或者废止规制的意思决定过程中，应该建立起将方案广泛地向国民公布，并在考虑了国民所提出的意见和信息的基础之上作出意思决定。
　　2004年3月19日，内阁作出《规制改革·民间推进三年计划》，要求“总务省总结行政程序法施行10年以来的运行状况，迅速修改包括行政立法程序在内的行政程序法。与此同时，对规制的设定、修改和废止所涉及到的公众评价程序的法制化问题进行检讨”。以此为契机，总务大臣于同年4月成立“行政程序法检讨会”。同年12月17日，“行政程序法检讨会”提出《行政程序法检讨会报告》。在该报告基础上形成的行政程序法修改案于2005年3月11日经内阁决定提交国会审议。2005年6月10日和22日分别经过参众两院的通过而成立，6月29日公布。
　　在这个立法过程中，上述1999年3月23日建立“公众评价程序”的内阁决定，审查基准、处分基准和行政指导指针纳入“公众评价程序”，将只是把政令、省令等具有法的外形设定为“命令制定程序”调整对象的1983年(有关行政程序立法的)《法律案纲要(案)》大大推进了一步，而新设行政程序立法其实是将该内阁决定法制化的结果。从该段立法历史中可见，正是“规制”具有实际对权利利益的作用，所以内阁决定也从实质的法规范功能的角度建立了“公众评价程序”。这一历史的转折点极其重要。

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