浅论行政行为形式效力之完全公定力(5)

　　（2）我国民众对公权力行为所采的行为模式与完全公定力理论要求一致。我国民众对公权力行为采取遵从的行为模式，符合了完全公定力要求民众对此的行为状态，为完全公定力理论在我国的适用提供了社会基础。当然，从原因分析，我国民众对行政行为等公权力行为的遵从，并非出于公定力理论所蕴涵法安性等法治精神的自觉遵守与追求，相反是由上文分析的传统观念、历史原因及现阶段法治发展缓慢等造成的。那么，我们在这里将此行为模式作为完全公定力在我国广泛适用的社会基础，并非肯定原先民众对公权力行为遵从的原因，也非将原先的“强权”以“公定力”代替来愚弄民众，而是法治要求民众对法律秩序自觉遵守与维护的需要。这就需要其他配套的制度来系统的完善，以达良法之下民众对公权力行为的普遍遵守。
　　（3）在我国确定完全公定力理论的成本低。由上文分析，我国民众对公权力行为普遍采取遵从的行为，为完全公定力理论在我国的适用提供了社会基础。同样是遵从行为，我国民众是由于畏惧“官”（公权力机关、行为及行为实施者）而遵从，而完全公定力理论是出于对法律秩序安定性的需要而要求民众遵从。那么，将完全公定力理论适用于我国，我们所需要解决的是，将民众畏“官”之后的遵从或顺从转变为民众对法律秩序安定性需要之下的遵从。完成民众这一传统观念或心理的转变，我们所需要做的是改变我国外在法制环境，如立法的民主化与科学化、执法与司法的公正等，简言之即“法治”。我国宪法规定我国将建设社会主义法治国家，而以上提及的那些外在法制环境的建设正是我国社会主义法治国家的应然要求。那么，完全公定力理论在我国的适用所需要的外在法制环境建设与我国建设社会主义法治国家所需要的制度建设是一致的，也正好形成了“搭车”效应，而无须再建立其他特殊的制度，成本较低。
　　综上（一）与（二）所述，有限公定力及无效行政行为理论与制度本身存在着较多的缺陷，在我国适用缺乏相应的社会基础，法律制度移植的成本较高，实际效果差，不可取。完全公定力理论逻辑清晰，在我国的适用有着一定的社会基础，制度成本低，可取。
　　（三）完全公定力理论所需要的其他配套制度的完善
　　有学者认为瑕疵的广泛存在是公定力理论存在的社会基础[17]，而瑕疵有明显与否和严重与否之别，那么对于一些严重明显瑕疵的行政行为，我们还推定该行为合法有效，岂不“掩耳盗铃”了呢？[18]对此，有限公定力理论采取了直接方式否定了这些行为的公定力并创设了无效行政行为理论与制度。对此，我们表示反对，但我们并非反对有限公定力及无效行政行为理论的目的或用意，也非忽视严重明显瑕疵行政行为可能造成的重大危害。相反，在同样的用意之下，完全公定力理论对行政行为的瑕疵特别是严重明显瑕疵表示了特别的关注，只不过在方法论上并非采取有限公定力理论的“局部问题以局部解决”的直接方式，而是采取系统的解决方式。在这个意义上说，完全公定力理论并非是一个孤立的理论，在此之外，我们需要其他相关配套制度来系统解决行政行为的瑕疵问题，特别是那些严重明显瑕疵。这些配套制度主要强调以下3个方面：
　1．完善行政程序法及提升行政程序的价值作用。行政程序中的公开、参与原则与信息公开制度、说明理由制度、案卷查阅制度、听证制度等具有较多的功能与作用，但其中之一就是对违法行政行为的避免与纠正。通过利害关系人的事前与事中的有效参与，能在很大程度上避免了违法行政行为的发生。特别能避免严重明显的违法行政行为的发生，因为严重明显的违法行政行为对民众而言可能不容易判断，但对法律的执行机关及相关的公务员而言，应该容易辨别与改正。为保障这一功能的实现，我们应建立相应行政程序原则及制度，重视行政程序内在的价值（对人格的尊重及人权的保障的价值），严格追究违反行政程序的法律责任。

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