当代中国法律体系构建模式之探究(3)

　　(二)试点立法

　　“试点”是指国家机关在正式出台一项政策或法规之前，为筹备、测试、调整新政策和新法规所使用的一种方法，也就是我们通常所说的“由点到面”。2“‘由点到面’是一种成熟的方法论，在中国存在这种土生土长的方法论意味着分散试验具有其深厚的合法性，这种分散试验远远超过了其他威权政体的零星试验。”3早在1928年毛泽东、邓子恢进行土地改革试验时，试点方法就已具备了雏形，并由邓子恢最早提出“由点到面”的调控式政策试验，后来在毛泽东的倡导下，该方法得到了普及。毛泽东之后的邓小平、陈云等中央领导人延续了这一传统，如邓小平把改革开放描述为“大规模的试验”，陈云倡导通过“试点”方法谨慎地、有所控制地推动政策创新，试验的重要性甚至在1992年被写进了《中国共产党章程》。4这种“典型试验”和“由点到面”的方法，有利于调动地方的积极性，增强中央与地方的互动性，实现一种渐进累积式的改革，因此在许多改革领域得到广泛使用。

　　“试点”方法在立法领域也被经常使用，中央在出台某项法律时，往往都要先设立立法试点，然后根据立法试点反馈的信息和经验出台正式法律。以破产法为例，当有部分代表在六届全国人大二次会议上提出制定企业破产法的提案时，企业破产法制度的试点工作就开始在沈阳、武汉、重庆和太原等地进行。1985年2月9日，沈阳市政府发布了《沈阳市城市集体所有制工业企业破产处理的试行规定》，这是我国改革开放后第一个地方性的破产法规。随后，沈阳市出现了我国经济体制改革后的第一家破产企业：沈阳市防爆器械厂。这些试点立法工作为我国1986年12月2日通过的《中华人民共和国破产法(试行)》提供了实际经验。5我国的增值税立法也是如此。6新近的房产税改革也是如此，先在上海、重庆进行改革试点出台一些地方性法规，再根据试点经验为全国性的房产税立法做准备。可见，在许多法律正式出台前，立法机关都事先进行了试点试验，这样既可以降低法律失败的风险，又可以为进一步的立法积累经验，这也是试点立法在我国长期存在的原因。

　　(三)先行先试

　　如果说“试点”只是就单项法规进行试验和探索，那么试验区则可以进行多领域的综合性法律试验，它是时间维度和空间维度的结合，它既可以颁布一些试行法规，也可以作为全国立法的试点。试验区既包括得到中央授权的经济特区和各种试验区，也包括得到中央政府默许和鼓励的各个地方政府。试验区最大的特色就是“先行先试”，如果说前两种立法试验因为强调稳妥而略显保守的话，那么这里谈到的“先行先试”则因其强调开拓性而体现出创新的一面。“先行先试”并非我国立法传统中早已存在的一个专业法律术语，而是我们根据“先行先试”的应有内涵对我国法律体系形成过程中的一种实践方式所进行的形象概括。“先行先试”是我国2005年兴起的综合配套改革中的一个关键词，它旨在鼓励各个综合改革试验区率先进行改革的试验、突破和创新。虽然“先行先试”不时地出现在各种媒体宣传、报道中，但它正式出现在官方文件中则是2007年4月26日上海市出台的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。7“先行先试”也得到了中央的认可和强调，习近平主席在谈到自由贸易试验区建设时指出：“建设自由贸易试验区是一项国家战略，要牢牢把握国际通行规则，大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果”。1

　　虽然“先行先试”是近些年才出现的新词，但“先行先试”这种改革方式绝不是最近才出现的新鲜事物，而是在我国改革之初就出现并伴随改革全过程的改革策略。从小岗村的土地包产到户到深圳的“土地第一拍”再到综合改革试验区的建立，都体现了“先行先试”的特色。在我国法律体系的构建过程中，立法“先行先试”也确实发挥了重要作用，尤其是某些地方性立法，其“先行先试”的痕迹更为明显。

　　回顾我国自改革开放以来的立法实践，地方性立法一直是中央立法的智慧和经验来源。许多立法事项，通常是地方进行先行立法，然后中央总结地方立法的经验和教训，颁布全国性的法律。甚至一些地方立法在某种程度上填补着中央立法的空白，走在全国立法的前列。地方立法中“先行先试”的典型就是特区立法。经济特区的建立和特区立法本身就具有“先行先试”的意味，乔石同志就说过，广东省是“立法工作的试验田”。2以深圳特区为例，它作为改革开放的立法试验区，许多立法在全国都处于先行的地位。“在深圳制定的特区法规中，大致有1/3的法规是在国家相关法律法规尚未出台的情况下先行先试的，有不少法规在我国立法发展史上写下了重要一笔。”3“深圳市地方立法在合伙条例、期货交易条例、经纪人条例、公司条例、建设工程施工招投标条例、市场中介服务机构立法等方面一直走在全国前列。”4以公司法的制定为例，早在《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)出台前，深圳地区就率先制定了关于公司制度的地方性法规：分别是1993年4月的《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》以及1993年9月的《〈深圳经济特区有限责任公司条例〉实施细则》。这些地方性法规在时间上都早于《公司法》，在很大程度上都属于探索试验性立法，并且在理论和实践上都为日后的公司法的出台积累了宝贵的经验。在吸取深圳市两个条例起草和实施的经验基础上，1993年12月八届全国人大常委会通过了《公司法》，并于1994年7月开始实施。5

　　除特区立法外，其他一些地方性立法也扮演着“先行先试”的角色。例如，1989年《中华人民共和国集会游行示威法》颁布在后，1986年《北京市关于游行示威的若干暂行规定》和1988年《广东省集会游行示威规定》颁布在前。又如，1987年《四川省人口与计划生育条例》颁布在前，而全国性的2001年《计划生育技术服务管理条例》和《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布在后。从最近几年的地方立法实践来看，地方立法先行的趋势也愈加明显。例如，2000年《吉林省村民委员会换届选举若干问题的规定》对村民选举中实行“海选”的程序进行了详细的规定，走在了全国立法的前列；2004年《厦门市最低生活保障办法》和《银川市检察机关法律监督工作条例》填补了我国最低生活保障和法律监督工作无具体操作办法的空白。6

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