城乡统筹就业 打破二元的突破口(4)

城乡二元分割局面，建立城乡统筹就业制度，取消对农村劳动力就业的各项不合理限制，对城乡劳动力实行统一的劳动管理，提供统一的就业服务。”

在具体措施上，至少有以下几点是具有突破性的制度创新意义的： 1．实行城乡统一的就业、失业登记制度，作为政府宏观调控的依据。“在国家规定的劳动年龄内，本市无工作岗位或无承包责任田、有就业要求的城乡劳动者，统一到辖区劳动保障机构进行失业登记。”

2．实行灵活多样的就业形式，劳动力可根据自身需要选择各种就业形式，包括阶段性就业和弹性就业。

3．企业自主用工，劳动者自主择业，实行双向选择。事业单位招聘人员和国家机关录用公务员，应面向社会，公开招考。凡具备条件的城乡居民均可报考。

4、建立覆盖城乡的人才劳动力服务网络，形成统一、竞争、有序的市场运行规则。充分发挥市场配置劳动力资源的功能和作用，促进人才劳动力的合理有序流动。

5．农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。

6．农村居民在城镇就业并落户的，可继续保留土地、山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。计划生育政策按有关规定执行。

三．关于义乌试点的政策建议

就纳入政府项目的时间而言，义乌市“城乡统筹就业”的试点探索还只是刚刚开始。但是，与全国其他城市相比，以就业促进城市化，进而改变城乡二元结构的改革进程，在义乌实际上已经走得很超前了。

当然，客观上的障碍也还是存在的，为此，我们就宏观环境和微观政策提出以下建议：

㈠．思想观念问题

思想观念是一个大问题，现在义乌市在很多方面观念是很超前的，如果不能

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与上级领导、新闻媒体乃至整个社会及时沟通，取得共同语言，将来会在很多方面造成人为的障碍。

改变城乡二元结构，一个实质性的问题是要使一部分农民彻底改变他们的“身份”，撕掉他们身上被牢牢贴上的社会标签（或政治标签）。在现代社会里，农民是一个职业，进一步而言，是一个阶层。有阶层就会有层级次序，在发展中国家，当以自然经济为基础的自耕农还是人数众多的时候，他们必然处于较低的层序位置上。另一方面，按社会学的阶层说，社会阶层之间应该有社会流动的通道。一个正常的社会，这种社会流动是正向的，也就是说，一个人可以通过自己的努力，改变自己的社会地位，向上层流动。

改革开放以来，随着市场经济的发展，农民的社会流动从自发到自觉，实际上已成不可遏止之势。但是，他们身上被贴上的标签仍然没有被撕掉，反而常常以另一种形式被固化。一个“身份”是农民的企业家，尽管他（她）已经取得了成功，甚至在他（她）干的那一行中已经成为“龙头老大”，但是他（她）还是要被称为“农民企业家”。一个“身份”是农民的工人，在城市中已经打了七八上十年的工，在流水线上他（她）已经完全是一个合格的熟练工人，但他（她）依然要被称为“农民工”（简称“民工”）。当然比起80年代称他们为“盲流”，我们这个社会已经在进步，因为“农民工”这个身份或标签毕竟显得文明得多。虽然在官方文件、正式的出版物以及其他的媒体语言中，“农民企业家”、“农民工”这些词已经是司空见惯，但其中隐含的贬义是不言而喻的。

当我们的政府、媒体乃至全社会都大量使用贴上“农民”标签的称谓时，实际上还隐含着一种颇具“歧视含量”的“刻板印象”或思维定式。同时这也表明让农民参与工业化、城市化、现代化的进程并实现向上的社会流动还没有纳入政府的议事日程。我们还是在“提高农民收入”的认识层次来讨论这些事，而没有把它看作是中国社会结构的一种更具本质性的伟大的转变。

细细品味，“流动人口”或“外来人口”的称谓也是具有一定的歧视含义的，为什么不用国际上常用的更为文明的“城市（城镇）新移民”来称呼之。这种类型的社会行为的本质就是以就业突破口从农村向城市移民。如果撇开户籍问题，一个人或一个家庭一年有11个月在一个城市里工作，而只有1个月（常常是在春节前后）回老家探亲，他们还应该被视为“流动的”或“外来的”吗？

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㈡．社会保障问题

关于社会保障或社会保险的问题，如前所述，客观的大环境实际上对现行制度是很不利的。虽然目前很多人呼吁要重视流动人口的社会保障问题，从原则上讲这肯定不错，其实却不然，因为现行社会保障制度在设计时并没有考虑流动人口的利益。从表面上看，流动人口不参加社会保险似乎很不公平。但是要是强迫他们向一个对他们未必有利的社会保险制度（譬如会有不能兑现的风险，或者在向别处流动时不能费随人走的风险，等等）缴费，可能更不公平。所以，要在社会保障问题上真正为流动人口着想，就应该对他们有个专门的设计，这可能至少应该包括两个方面：

首先，社会保障从本质上看，是一种按需分配的社会制度，当然，这个“需”应该指的是最低层面或基本层面的需求。所以，社会保障制度的设计不应该按制定政策的人的主观愿望来设计，而是要根据客观需要。从流动人口的需要看，他们要求更为迫切的社会保障待遇可能依次是：工伤、医疗、失业，最后才是养老。但是，有关部门排列的顺序却是：先养老、后医疗，然后才是工伤、失业、女工生育。从调查中了解到，到义乌打工的流动人口对于养老保险的意识则更为薄弱（要求一个从农村出来的十几、二十岁的小青年就要考虑40年以后的事，确实不合实际）。对于企业来说，这项制度对他们也没有明显的利益。对于政府来说，这是一个潜在的更大的“包袱”。既然如此，为什么要将养老保险作为参加社会保险的先决条件呢？另外，从制度本身来说，在医疗保险、工伤保险中“大数定律”更为突出，应该是参加的人越多越好，所以有关部门对各种社会保险的排序似乎并不合理。

其次，现在的各类保险，尤其是养老保险和医疗保险门槛太高，对于流动人口很不利。只有降低门槛，同时也降低对保障待遇的期望值，才能使社会保障制度真正具有可持续性。

但是，社会保障制度的重构不是义乌市能够做的事，这需要高层再作决策。在新的更为适用的社会保障制度没有出台之前，不要勉强流动人口参加社会保险，更不要使它成为就业的障碍。义乌人是很聪明的，在实践中，迈不过去的还不能绕过去吗？

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㈢．户籍制度问题

户籍制度改革最近一个时期被炒得很热。但是，如前所述，在转变城乡二元结构的过程中，现行户籍制度的负面影响并不如通常所说的那么严重。所以，转变二元结构的重点还是应该放在就业，而不是户籍。义乌的实践是一个很好的例证：

2000年6月，义乌市政府办公室转发了公安局关于《建立新型户籍制度、加快人口集聚的实施意见》，提出了“农村人口城镇化、外来人口本地化”的户籍制度改革目标。规定本市规划建设区内的农村常住人口，只要自愿均可登记为城镇户口。规划建设区外的农村居民，只要在区内有固定居所、稳定职业或正常生活来源，以及在农村已失去生活基础的人员及亲属和被区内机关、企事业单位聘用人员等也可登记为城镇户口。外来人口可通过投资移民，人才移民，劳务移民等渠道，符合义乌市政策规定的入户条件，有意愿者即可落户。这种依居住地申报户口的新型户籍管理制度，打破了城乡分割的格局，大大降低了农民进入城市的门槛。

但是，从2000年实施的情况看，并没有出现对“非农业户口”趋之若鹜的热潮。从统计资料看，2000年义乌市“非农业人口”增加了29706人，增长率为28%。而从自然增长率看，义乌市非农业人口较多的9个乡镇（调整前的区划）平均为13%，所以机械增长率应为15%，以此推算，人数约为15000人。而建设规划区内总人口将近50万，除去原非农业人口约10万人，还有40万人。所以从农业户口到非农业户口的转移率只有4%左右。

究其原因，可能有两个方面：一方面是“农业户口”也有其好处：一是在计划生育方面可以名正言顺地生两胎，二是有责任田可作最后的保障，三有宅基地自是一笔不菲的资产，四是在部分社区中还有集体分红（以上种种考虑在经济发达地区常见）。而转为非农业户口后，这些待遇可能都将失去，得到的是实惠并不大的城镇居民的身份。所以在2001年义乌市出台的文件中专门对此制定了一系列的政策措施。另一方面是农民或流动人口进城落户实际上还是有门槛，譬如“素质门槛”。这也是地方政府为避免出现局面失控而采取的必要的政策措施。

所以，义乌市的做法实际上是重就业、轻户籍，还是迈不过去就绕过去，再

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来一个“软着陆”。

㈣．封闭的试点和开放的就业的矛盾

义乌市与其他城市正在进行的试点有一个“先天”的缺陷：就宏观环境而言，试点是在一个政策权限和能力都有限的相对封闭的小环境中进行的，而城乡统筹就业本身是一个要求开放的大环境的改革举措。这就是说，义乌市制定的政策措施对28万来自市外的流动人口（其中大部分来自江西省）效力是有限的，这就形成了封闭的试点和开放的就业的矛盾。在改革逐步深入的过程中，这对矛盾会越来越显示出其负面影响。这需要在今后的试点中设法解决。

结束语

自从17世纪英国工业革命以来，几乎世界上每一个成功的工业化社会，都经历了一场深刻的社会结构的变迁。因此，与工业化相伴相随的总是城市化，最终迈向现代化。

当我们在20多年前，提出中国实现现代化的目标时，已经有很多专家学者清醒地提出，现代化的关键是人的现代化。很难想象一个建立的小农经济基础上的社会能够实现现代化的目标，尤其当我们把实现目标的途径定在了市场化和全球化的取向上时，中国的农民阶层的分化和向上流动就成为中国实现现代化的关键。

中国的农民早就迫不及待地自发走上了打工经商的道路，这里面蕴含着从量变到质变的社会变迁。然而遗憾的是，中国社会对这个问题的认识似乎滞后了。对于这场对中国社会有深刻意义的“大移民”总是抱有偏见甚至是畏惧心理。当然，也应该承认，要帮助8亿农民即刻实现这个伟大的转变我们还有很多困难，还有很多障碍。

义乌人的聪明之处就他们绕开了这些障碍，比如户籍问题，比如社会保障问题。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”。当他们把解决就业问题放在首位时，他们面前的道路豁然开朗，工业化、城市化、现代化，??祝聪明的义乌人一路顺风。

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