城乡统筹就业 打破二元的突破口

城乡统筹就业：打破城乡二元结构的突破口

——浙江省义乌市的实践

中国社科院社会政策研究中心 景天魁 唐 钧 张时飞

一．研究的背景与思路

在20世纪90年代，中国市场经济的迅速发展创造出了国内生产总值平均年增长10%1 的经济奇迹。新世纪伊始，顺应经济全球化的大趋势，中国加入了WTO大家庭。

经济的快速发展和融入全球化的过程，引发并推动着社会结构的转型，在所有的社会变迁中，影响最大、同时也可能是难度最大的，是城乡二元结构的转化。打破城乡二元结构的突破口应该选在哪里？如何统筹解决城市和农村的就业问题？就业和社会保障是什么关系？这些都是当前中国面临的重大社会政策问题。本文依据浙江省义乌市的创造性实践，尝试探讨上述问题。

㈠．城乡二元结构存在的条件以及改革以来的变化

从政府公布的统计数字看，迄今为止，中国城市化进程仍然相当缓慢。“且不说城市化已达75%以上的发达国家，也不说城市化达到50%以上的中等发达国家，中国33%城市人口的统计数，只相当于世界上‘低收入国家’的平均水平。”2

究其原委，中国的城乡二元结构以及与其挂钩的一系列与老百姓（尤其是农民）的切身利益相关的不合理政策是造成中国城市化进程发展缓慢的重要原因。

早在上个世纪80年代，中国社会学界就展开了对“城乡二元社会格局（结构）”的研究，认为它是“我国城乡之间因人口流动受到严格约束而出现的一种分割状态，是我国50年代在户口管理、粮油供应、就业安置、社会保障等各方面实施城乡区别对待的政策的基础上形成的。”3

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刘应杰在《中国城乡关系的变化和出路》一文中指出：维系城乡二元社会结构所必备的4个条件已经发生了重要变化，其中人民公社制度在20世纪80年代初为农村家庭联产承包责任制所瓦解，于1983年宣告终止；农产品统派购政策在80年代后期被废止，1993年城市居民的粮本、粮票也被取消，城市粮油供应制度寿终正寝；剩下的户口管理制度、城市劳动就业和社会保障制度也正在逐步改革之中。4

但是，即使是这样，城乡二元分割问题的解决仍然有待时日。李迎生对城乡二元结构在建国以来经济社会发展中所起的作用作出了客观的评价——首先，它是社会主义工业化起步的客观要求；其次，它是“人口多、底子薄”的基本国情所决定的。5

在经济体制改革的市场取向被确立之后，中国的经济发展也不再需要“通过工农业产品价格剪刀差、征收农业税与实行粮食统购政策”6等剥夺农民的办法来支撑了。因此，在上述维持城乡二元结构的4个基本条件中，如今已经作古的人民公社和粮油统购统销这两项制度都明显带有计划经济的痕迹（至少从今天来看是这样），因此在经济体制改革中它们的废止是自然而然的。然而，随着改革的深入，我们所遭遇的又是中国的最基本的国情——12.7亿人口和8.1亿乡村人口这个无法规避的难题。7所以，在户口管理、就业和社会保障等问题上，我们又面临着新的挑战：

自90年代以来，城乡分割最明显的障碍——户籍管理制度一直受到学术理论界的抨击。2001年，可能是因为世贸协定的附属条款中有关“自由迁徙权利”条款的促动，中央政府和地方政府都出台了一系列针对户籍制度的改革措施。这包括：2001年3月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对农村人口进入县级以下的小城镇实行了全面的开放政策。5月，国家粮食局发出通知，宣布实行了长达40年的“户粮挂钩”政策“寿终正寝”。7月，浙江省宁波市颁发了新的户籍管理制度，建成区内的农业人口和外来人口（包括农村人口）可通过投资落户、人才落户、投靠落户、婚迁落户、大中专毕业生落户、缴纳社会养老保险金落户等渠道获得宁波市的城市户口。这是全国第一个较为全面开放城市户口的中等城市。8月，河北省石家庄市出台了新的户籍政策，允许在石家庄市连续居住工作两年及以上的外来人口（包括农村人口）落户市区。这

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是全国第一个全面放开城市户口的省会城市和特大城市。12月，广东省宣布，2002年1月1日起，广东省取消农业、非农业户口性质划分。广东人只要有固定住所和稳定的职业，符合相关条件，户口上哪儿都行。湖南省则宣布：到2002年底，将逐步取消农业、非农业户口“二元制”的管理模式，实行本省户籍人口按照实际居住地登记，统称“湖南居民户口”。

但是，在欢欣鼓舞之后，我们还应该看到，“这并不意味着现在的农村居民都可以无条件地落户城市，他们还要跨越‘准入条件’的门坎。这在目前看，还是必要的，因为要在城市长期生活，还必须具备一定的物质基础，譬如要有住房、有工作，等等。”8

其实，造成城乡分割的现行户籍管理制度同样是一项与计划体制相适应的制度。以往，对于人民公社制度和粮油统购统销制度，我们采取的是“软着陆”的方式使之“自然死亡”，这无疑是明智的。因为这些制度发生、发展到最后消亡的过程都蕴含着其内在的合理性，所以，不妨在经济转轨、社会转型的过程中待其社会功能消失殆尽时，再给它一个“善终”的结局。如前所述，2001年5月，国家粮食局宣布废止“户粮挂钩”政策，然而在此时，恐怕它早已被绝大多数城市居民淡忘多年了。对于户籍制度，其结局可能不是完全废止，而是“蜕变”，如一些学者提出的那样，其改革的取向是使之彻底变成一种仅具有统计意义的依法搜集、确认和提供本国住户人口基本信息的国家行政管理制度，因此我们也毋须操之过急。

㈡．就业是转变城乡二元结构的突破口又是瓶颈

自从1985年实施居民身份证制度之后，户口管理本身对于社会流动的约束已经大大减弱。现在要做的工作是使在计划体制下附着在户籍制度上的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权和公共设施与福利服务权，等等，逐步剥离，使各种基本权利在“城里人”和“乡下人”、“本地人口”与“外来人口”、“常住人口”与“流动人口”之间一视同仁，因为在这些权利上的不平等以及随之而来的社会排斥和社会剥夺，才真正是城乡分割的藩篱。9

其中，就业权是其中最主要的。所以，打破城乡分割真正的突破口应该选在就业问题上。

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但是，从中国庞大的人口基数派生出8.9亿的劳动力人口（15—64岁）， 在

城乡二元分割的大格局下，其中2.1亿在城镇就业，5.0亿在乡村就业。11

在上个世纪末，中国城市中突如其来的数以百万计的“失业洪水”和“下岗洪水”震撼了中国乃至国际社会。对此，厉以宁评论道：“失业已经成为当前我国社会经济中的首要问题”。12 胡鞍钢也把就业问题列为21世纪初中国面临的最大问题。13从2001年的统计数字看，中国的就业形势依然严峻：

1．城镇实际失业人口突破2000万人

2001年上半年，中国的城镇登记失业率是3.3%，登记失业人口是619万人；下岗人员是632万人，两者相加为1251万人。14

按最近发表的《中国的劳动和社会保障状况》白皮书15提供的数字推算，城镇

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登记失业率已经达到3.6%，登记失业人员应该在670万人以上；下岗人员是870

万人，17两者相加1540万人。如果算上在“放假”、“歇岗”等名义下实际上已经失去工作岗位的“待岗”人员——这部分人最保守的估计也在500万人以上——实际失业人数会达到2000万人以上，城镇实际失业率应该是10%左右。18

2．从农村向城市流动的剩余劳动力有6000万

中国的农业问题和农民问题自90年代以来也日益突出。中国的耕地面积人均仅有1.2亩，劳均4.1亩。中国已有1∕3的省（直辖市、自治区）土地面积小于1亩，1∕3的县（市）小于0.8亩，低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。中国农村的土地正在逐渐丧失其作为生产资料的功能，而蜕变为对农民的“最后的保障”。19

人地关系的紧张使中国农村产生了大量的剩余劳动力，专家们估计在2亿左右。20其中，乡镇企业吸纳了将近1.2亿（包括本地的和外来的），21大约有将近7000多万已经向城市或者已经城市化的富裕地区（如珠江三角洲地区、长江三角洲地区）流动。在以上两个统计数字中，因为流动人口在乡镇企业工作那一部分是重复的，所以，实际上至少还有6000万农村劳动力需要工作岗位。

3．每年的新增劳动力有2000万

上述实际失业人口的再就业和流动人口的就业还要受到每年2000万左右的新增劳动力的挑战。22

综上所述，目前中国至少有1亿人需要就业岗位，这是按比较窄的口径计算

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的；如果从更宽泛的口径来计算，这个数字可能要大得多。

厉以宁指出：过去在计划经济体制下，是用“把公开失业转变为隐蔽失业”的办法来解决失业问题的。因为“农村人口被视为是全部就业的”，所以，20世纪60年代初2000万工人被精简下放和60年代末2000万知识青年上山下乡，就

23是“把公开的失业用这种方式全部转移到农村，实际上是变为隐蔽的失业”。“还

有一个办法，劳动部门硬往国有企业、‘大集体企业’里加人”，24这就形成了现在国有企业中占职工总数1∕3的冗员（富余人员）。25

因此，当市场取向的经济体制改革深化到一定程度时，计划体制造成的隐性失业就显性化了，并且对社会经济的持续发展造成了巨大的压力。中国的失业问题，按厉以宁的说法，是“总量性失业”，是“劳动力总量大大多于就业岗位总量而造成的”。26据2001年社会蓝皮书，中国加入WTO后，最乐观的估计（国际失业与就业委员会）是可以每年增加1200万个就业岗位。27但是这对于上述数以亿计的劳动力供给来说，仍然是杯水车薪。

㈢．非正规就业以及就业与社会保障的二律背反

在上述就业形势下，中国的非正规就业将会大大发展。胡鞍钢最近指出：面对日益突出的就业矛盾，中国就业模式必须向非正规化转变。他认为，非正规就业不仅是解决中国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业的发展趋势。中国非正规就业规模将不断扩大，未来10—15年内，非正规就业会接近城镇就业总数的一半。28

在这里，我们要突出的是“非正规就业”的一个特点，即雇员不参加社会保险或不签订（正规的）劳动合同。这也就意味着就业以及与之紧密相关的社会保障（指以社会保险为核心的现行社会保障制度）成了“二律背反”。因为在计划体制下，劳动就业与社会保障是呈正相关关系的，就了业就有了保障，这种思维定式流传至今。其实，随着改革的深入，就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上两者开始走向对立面，摆在我们面前的将是一个两难选择。上述判断基于以下事实：

1．资本拥有劳动力市场的“定价权”

中国的劳动力市场是一个绝对的“买方市场”，这是中国几乎接近“无限”的

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