英国行政决定说明理由研究(2)

      （四）欧洲法的影响
      英国加入欧共体后，其普通法就与欧盟法存在着潜在冲突，但法院总体上上要确保欧盟法的优先适用。《罗马条约》第173条第2款规定，“违反说明理由义务构成对基本程序要求的侵害”；《欧共体条约》第190条的规定则为英国法提供了可资比较的参照系，即“由欧洲议会和理事会联合通过的规则、指令和决定以及由理事会或委员会通过的此类行动，都应叙明根据的理由并指明本条约需要收集的任何建议和意见。”这些欧盟法的规定构成了对英国法院的外压。
      此外，《欧洲人权公约》第2条和第6条也涉及说明理由的要求。例如，在2002年R v. Feggetter and Mental Health Act Commission ex parte Wooder案[7]中，精神病法委员会违背精神病患者约翰·伍德（John Wooder）意愿对其加以治疗。塞德利(Sedley)法官援引《欧洲人权公约》第9条规定的个人自治，强调该患者有获得决定理由的权利，他指出，这“不单纯是恩赐或惯例问题，而是权利问题”，同时指出，“尽管普通法也要求说明理由，但仍处于不断发展之中，距离达到能为行政决定提供‘符合原则性要求的框架’的程度仍有差距。这也说明英国还需要从欧洲人权法中汲取有益因素。”[8]
      二、行政法一般法律原则与行政决定说明理由
      在英国行政法对说明理由制度的讨论中，多将其与行政法的一般法律原则相勾连，分别从自然正义原则、正当期待原则及公正原则出发，来阐发行政决定说明理由的必要性。
      （一）自然正义原则与行政决定说明理由
      自然正义原则是一套不成文的普通法规则，是法院自身为保证公共机关遵循基本的公正要求，而不断发展起来的程序保障机制。自然正义原则的主要内容体现为公平听证权和无偏私原则，公平听证权的关键在于听取意见的权利，而无偏私原则的关键在于任何人不得作自己案件的法官。1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会报告认为，说明理由是法治的要求，“为我们国家对正义的认知所需”，获得决定理由是“自然正义的第三个原则”。[9]在1971年的一份报告中也认为：“说明理由义务应被公然认为是自然公正概念的一个内在要素。”[10]
      在1971年Breen v. Amalgamated Engineering Union案[11]中，丹宁（Denning）勋爵论及了自然正义是否要求说明理由的问题，他认为：如果当事人所主张的是他不存在请求权的特权，那么行政机关可以拒绝当事人请求，且无需说明理由；如果行政决定构成对已有财产权的影响，或者影响到当事人基本生存，或者涉及到对任何权利、利益或正当期待的剥夺，那么当事人应享有被告知理由和获得听证机会的权利。在这样的思路下，行政决定的说明理由义务，与某些特定情形相关联。[12]
      尽管个别法官在某些案件中，将自然正义作为行政决定说明理由的基础，但这从未形成主流学说。迄今为止，主流学说认为，除法律特别规定外，除为证明公共行政机关行为合法性所必须的情况之外，说明理由并非自然正义的组成部分，也不是司法审查的独立基础。[13]
      （二）正当期待原则与行政决定说明理由
      正当期待原则的核心要求在于，相对方基于法安定性要求及对政策连续性的信赖，对政策或行政行为所产生的合理期待及相关利益，应当受到法律上的保护。当行政决定背离了给相对人所带来的正当期待时，应为此说明理由。
      例如，在1989年Barnet Meeting Room Trust v. Secretary of State for the Environment案中，[14]法院推翻了环境大臣的决定，因为该大臣的决定背离了此前规划监督官员的建议，且未给出理由。在1991年 R. v. Civil Service Appeal Board ex parte Cunningham案中，[15]坎宁安（Cunningham）是一个狱政官员，他由于对犯人的侵害而被解职，他向英国内务部文职人员申诉委员会提起申诉，内务大臣承诺，文职人员申诉委员会对申诉人所给予的补偿，不会低于类似情况下对向产业裁判所提起申诉的申诉人的补偿。然而，坎宁安最后获得的补偿金是6500英镑，远低于类似情况下产业裁判所给予的补偿金额度（14240-16374英镑）。法院从内务大臣的承诺中，推演出对说明理由要求的正当期待。存在说明理由要求的前提是令相对人产生正当期待的事实。

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