中国行政判决种类制度的评价与检讨(3)

 
　　行政诉讼法第54条规定的判决均是针对“具体行政行为”，而非“原告诉讼请求”。我国先行行政诉讼法规定法院审查具体行政行为的合法性，而非直接审查原告诉讼请求是否能得到法院支持。在审查合法性的时候，证明对象包括作出行政行为的事实依据以及法律依据。证明对象与原告的诉讼请求并不完全相符。原告起诉的理由似乎只是作为进入诉讼的条件而存在，在实体审查中并无作用。这体现了我国行政诉讼法中浓厚的职权主义色彩，而未采完全的当事人主义。从这个意义上讲，我国人民法院在审查具体行政行为方面的权力比较大。行政案件一旦受理，诉讼程序的进行、审查对象的确定等均由人民法院主动依职权行事，在行政诉讼中赋予法院较大的职权，对具有公益色彩的行政诉讼加以引导和指挥，但过犹不及，如果判决结果全由法院判定，而置原告诉讼请求于不顾，有越俎代庖之嫌疑。20世纪80年代，我国尚处在计划经济向市场经济转型过程中，“国家家长主义”色彩较为浓厚，对国家权力盲目信任，而未考虑司法权力谦抑、保守的本性，对其寄予过高的期望，而实际却未必能达到预想之效果。之后，最高人民法院的司法解释可以看出这种变化。我国行政判决种类也并不与相应的行政行为的分类联系在一起，即哪种行政行为应当主要适用哪种判决形式，法律并没有明确规定。而其他国家和地区，往往着重介绍行政诉讼类型，而非行政判决种类及其适用条件。一旦类型确定了，判决种类也就基本确定了。
 
　　总之，行政判决是行政诉讼法的核心制度，不但涉及行政实体法、程序法的理论，也与整个行政诉讼法的立法宗旨、价值理念和通盘的制度涉及密切相关。行政救济法要求“有权利必有救济”及“有救济，而无实效，即非救济”，对现有具体判决种类功能的透析以及未来立法对域外制度经验的比照与引入，将从理念上和制度上对诉权以及人权之宪法、行政诉讼制度保障得到新的认识。
 
　　三  制度考察：中国行政判决种类制度的评价与检讨
 
　　（一）质疑：维持判决
 
　　维持判决是一种“中特”（中国特色）制度，在与中国相似的欧洲大陆法系国家以及日本的行政诉讼制度中，没有维持判决形式。在英美法系国家，更没有此种判决形式。[5]“维护行政机关依法行使职权”之立法目的催生了维持判决制度。我们可以质问的是行政诉讼何以成为行政诉讼，类似结构的问题是法院何以成为法院，贺卫方的回答是：“在一栋大楼的门口，挂上一块镌刻着某某法院字样的牌子，未必可以真实地表明大楼里的机构就是一所法院……”[6] 言下之意促使我们思考法院最显著的特征是对纠纷的处理不应该采取主动的方式。实践中法院关注的不是被告行政行为有没有充足的证据和法律依据，而是反过来审查原告有没有违法，这样的举动不能不说是被告行政机关与法院合作关系的一个缩影。
 
　　维持判决还有一个非常明显的缺憾是维持判决直接对被诉行政行为产生约束[7]，行政机关要调整行政行为或者重新处理就没有可能性，否则就是不执行法院的裁判。堵住了行政机关纠正错误的途径，对同类行政行为堵住了相对人因可能不同诉求的救济渠道。维持判决意味着驳回原告诉讼请求，进一步确认了行政行为的效力，并且以判决的方式进行了宣告。所以，一定要审慎。而实践中，法院降低了对维持判决的适用标准，实际上《行政诉讼法》对于行政行为合法性的标准必须达到“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”。高标准在于保证维持判决不对行政机关改变可能存在违法行政行为以及其他相对人提起行政诉讼设置障碍。
 
　　（二）驳回诉讼请求判决的困惑
 
　　驳回诉讼请求判决并不符合行政诉讼法的基本原则，我国行政诉讼法确定的是“对被诉具体行政行为的合法性进行审查”的原则，即任何被诉具体行政行为进入诉讼程序之后都必须进行合法性的审查，绝不允许在对具体行政行为进行合法性审查之前作出实体判决。此外，驳回诉讼请求判决有悖“被告对具体行政行为合法性负举证责任”规则。原告只对自己进入诉讼的资格进行证明，而非一种“举证责任”，行政诉讼法规定的是被告对具体行政行为的合法性负举证责任，原告质疑的是被诉具体行政行为的合法性，法院审查的也是具体行政行为的合法性。在这个意义上，法院在审理不作为案件时，把“具体行政行为不合法”的举证责任加于原告，违背了“被告对被诉具体行政行为合法性承担举证责任”的原则。

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