行政规划的法律性质研究(7)

　　2.第二个推论是否成立？
　　第二个推论认为“行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定”。下面分析一下其存在的问题。《王文》认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能产生的法律效果。”“确定规划裁决”性质取决于其自身能产生的法律效果这一点是没有任何问题的，它自身的性质当然由其自身的法律效果决定。上文已经分析“确定规划裁决”是一种具体行政行为。它的法律效果主要有三种，即形成效果、批准效果（也称为核准或许可效果）和集中事权效果（也称为取代或权力集中效果）。《王文》进而在结论中认为“在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘规划确定裁决’进行规定，因此，其能否产生‘权利形成效果’也是不确定的。因此，就目前而言，行政规划尚不能认定为是具体行政行为。”在以上的推理中明显存在着逻辑上和法理上的混乱。“权利形成效果”是“确定规划裁决”的法律效果，它具有权利处分性，能够决定“确定规划裁决”是具体行政行为是当然的。但是这不能证明或否定行政规划本身直接的法律效果，并进而能够成为或不能成为具体行政行为。否则就是张冠李戴。
　　首先，即使法律明确规定了确定规划裁决的“形成效果”，也不能证明行政规划就一定具有直接法律效果。虽然就像《王文》所认为的那样确定规划裁决“是对规划拟定机关与相对人之间的争议进行处理的‘裁决行为’，含有明显的权利处理性”，但这只是作为具体行政行为的规划确定裁决“形成效果”的具体体现，是对于同为相对人的“规划拟定机关”和“规划影响的人”之间未来规划关系的裁决，是规划确定裁决法律效果的内容。“裁决行为”的权利处理性是针对“规划拟定机关”和“规划影响的人”的，在这里“规划拟定机关”和“规划影响的人”都是规划确定裁决的相对人，前者并不是作为行政主体存在，对他们之间关系的形成效果只能证明规划可以成立，双方之间在规划成立后会形成规划关系，并不能就证明成立后的行政规划就一定会有直接的法律效果。比如说经过确定规划裁决确定的规划也可能是抽象行政行为或行政事实行为，并不因为确定规划裁决具有形成效果，就必然导致行政规划是具体行政行为。
　　其次，法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并非行政规划就不具有直接法律效果。法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并不能否定行政规划影响和限制相对人权益的法律效果存在，细部的、具体的强制性行政规划一经确定（如前所述，这种确定方式是多样的）并对外生效，这种直接法律效果就产生了。行政规划的性质只能由自身的法律效果来决定，显然不能有另外一个独立的具体行政行为——“确定规划裁决”的法律效果来决定。在实践上，也可以完全证伪这个结论。比如在日本并没有建立规划确定程序，法律也没有规定确定规划裁决及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本发生的案例所揭示的那样，实践中却有判决认定行政规划是具体行政行为，这显然是《王文》的理论所无法解释的。
　　因此，《王文》的结论认为“可以通过立法对行政规划的‘确定程序’及其法律效果加以规定，若如此，行政规划就可以被认定为是具体行政行为。否则，行政规划就只能被认定为行政事实行为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。”在逻辑上和法理上显然是不成立的。
　　
　　五、结论
　　
　　行政规划可以分为内部行政规划和外部行政规划，行政法关注的重点是外部行政规划。行政规划的法律性质具有多样性，可以把外部行政规划的法律性质分别界定如下：
　　以行政规划是否以产生某种特定的法律效果为目的，可以把其性质区分为：
　（一）行政事实行为。不以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的非强制性行政规划，属于行政事实行为。
　　（二）行政行为，也称为行政法律行为。以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的强制性行政规划，属于行政行为。

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