行政规划的法律性质研究(3)

　　这4种观点可以以现有行政法的理论体系为坐标将它们分为两类：一类是体系内的观点；一类是体系外的观点。前者包括法规命令说和具体行政行为说，这两种观点均企图把行政规划纳入传统的行政行为体系之中，以现有的行政法学理论来解释规划的法律性质；后者包括执行规范说和规划行为说，二者都跳出了现有行政法的理论体系，以一种全新的理论来解释规划的性质。
　　单一性质说面临着以下的挑战：
　　首先，在理论上难以达到逻辑上的周延，在实践中不可避免的存在理论覆盖的空白和漏洞。行政规划的样态复杂多样，数量繁多，而且其法律效果亦难以统一，因此现有的任何一种行政行为类型都难以包容所有的规划。这点在法规命令说与具体行政行为说中表现得最为明显。根据传统行政行为的定义来分析，各种各样不同的行政规划中既有法规命令，也有具体行政行为，而且还存在事实行为，把其完全归为二者中的某一种显然难以从理论上解释清楚。
　　
　　第二，行政规划单一的法律性质必然会影响与现有法律制度的衔接。如法规命令说和具体行政行为说认为所有形态的行政规划都单一的构成法规命令或具体行政行为显然与现有的制度如程序制度和诉讼制度等难以契合，因为现有的行政立法和具体行政行为程序制度显然不适用于所有行政规划，诉讼制度同样如此。至于执行规范说和规划行为说这二种现有理论体系外的观点，遇到的问题就会更为严重，因为现有的法律制度如行政复议和诉讼制度等是以传统的行政行为体系为基础所建立的，也就是说现行的制度只与传统的行政行为内容相配套，因此把行政规划视为一种新的行政行为类型，必然为现有的法律制度所排斥。
　　第三，执行规范说和规划行为说的观点，在理论体系上存在着缺陷。二者不仅缺乏实践的支撑，而且缺乏充分而严密的论证基础与过程。正如有的人所认为的那样，执行规范说及规划行为说“尝试将行政计划之法律概念独立于传统行政行为之外，唯未能详确叙述行政计划特殊的性质及有何不同于传统行政行为之内容，均有其缺点。”［5］
　　（二）非单一性质说的优势与不足
　　面对形式多样的行政规划，多数人认为无法用单一的法律性质来进行概括，不同的规划法律形态各异而具有不同的法律属性。以德国、日本和我国台湾地区为例，通常认为行政规划的法律性质可以是：法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则和事实行为［6］。
　　和单一性质说相比较，非单一性质说凸现了两个方面的特征：
　　一是非单一性质说完全回归到了传统的法学理论体系内来阐释行政规划的法律性质，以便找到其位置和坐标。回归传统理论体系讨论问题的一个最大的益处是可以使所研究的问题获得强大的理论支撑。任何结论不应是空中楼阁，应有坚实的理论基础，不经过充分的理论论证，就不可能达至成功。以现有的行政行为理论为依归，非单一性质说显然可以更好地避免在理论基础上可能遇到的质疑。
　　二是在制度层面上更具有操作性，由于法律性质是多样性的，可以有效地避免在界定规划时可能在逻辑上产生的周延问题。应当充分的保障各种样态行政规划都能找到其自身的位置，无论它是法律行为，还是事实行为。非单一性质说的最大的便利就在于可以有效地与现有的法律制度进行衔接，尤其是与现有的诉讼制度的对接。行政诉讼的受案范围就是根据传统的行政行为的类型而设计的，对哪些行政行为可以提起诉讼，哪些不可以，都有明确的界分。如果可以准确地定位行政规划的法律性质，使各种行政规划和相应的行政行为类型相对应，那么对其有关的各种制度障碍如司法审查等基本上就可以迎刃而解。
　　然而根据现有的非单一性质说的观点，在理论上仍然会产生一定的问题。最为明显的就是容易造成一个错觉，即把某些规划完全等同于法律、法规、规章和行政规范性文件，甚至会使行政规划失去了独立存在的意义。如有的规划要由国家民意代表机关或地方民意代表机关审批，取得了法律、地方性法规的形式，若把他们视为是法律、地方性法规的话，则成为了立法行为，不再具有行政行为的属性。但是从实质意义上分析，这类规划虽然具有法律、地方性法规的形式，但是并不能算是一种立“法”行为。因为这种规划和法还有很大的区别的，其表现在以下4个方面：一是法律、法规的效力可以针对不同的对象反复地适用，非因客观情势的变化而被修改或废止，理论上可以永久的存在，而规划的效力存续一般有明确的期限，并非可以永久的反复适用；二是规划的制定和通过并不完全适用立法的程序；三是法是针对不特定多数人的，而有些规划却是针对特定的对象；四是一般法律的规范构造采用的是“要件——效果”程式，目的是为人们提供行为模式，而规划规范构造是“目的——手段”模式，并不为人们提供行为模式，而是绘就未来的目标蓝图。因此，此类规划与立法有本质的不同，虽然经过了民意代表机关的批准，但是并不是真正意义上的立法，可以把其看作是一种特殊的行政行为。以预算为例，在实践中就曾经对其进行过这样的界定，认为它是一种行政行为而不是立法行为。如我国台湾地区“司法院”大法官《释字第391号解释的理由说明书》中就认为：“预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府机关、一般人民）之权利义务所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划所需之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主宪政之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。”［7］有的人称之为“特别法律”［8］。有人表述的更为明确，认为预算虽以法律形式出现，但仅具有“法律的形式”，而没有规制人们权利义务的法规范内容。因而仅仅是“形式的法律”，而非“实质的法律”［9］。人们倾向于把预算排除在抽象的规范之外［10］。因此，预算在性质上可以看作是一种具有法律、地方性法规形式的行政行为。行政规划和行政法规、规章以及其他行政规范性文件的区别类似于和法律、地方性法规的区别，主要表现在效力存续、适用程序、针对对象以及规范构造的不同等。因此，基于以上的理由，虽然有部分规划在形式上会以法律、法规、规章或其他规范性文件的方式表现出来，但是并不能在它们之间划等号。

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