行刑衔接机制：三大类问题待破解

    行刑衔接工作机制系“行政执法与刑事司法衔接工作机制”的简称，主要指工商、税务、烟草、海关、质监等行政执法机关在依法查处行政违法行为过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，依法向公安机关、检察机关等司法机关移送案件的一种工作衔接机制。同时，它也包含公安司法机关在办理刑事案件过程中，对虽然不构成犯罪、不需要处以刑罚，但应当给予行政处罚的案件，依法移送有关行政机关进行处理的工作机制。本文论述的主要是前一种情形。 
    ■行刑衔接机制存在的主要问题和不足

    (一)立法上存在的不足。

    1.行政法律中有关刑事处罚的规定简单笼统，不利于行政执法人员在执法中直接参考适用，并作出是否涉嫌犯罪的判断。

    2.刑法规定存在明显不足，不利于保障行刑衔接。如刑法第四百零二条徇私舞弊不移交刑事案件罪的规定将适用条件限定为“徇私舞弊”，规制范围比较狭窄;将犯罪主体仅限定为“行政执法人员”，没有涵盖“行政执法机关”。

    3.证据转化方面规定不完善，对应当移送的刑事案件中行政执法机关形成证据的法律地位及证明规则问题没有相应的规定。如司法机关如何对待行政执法机关收集、调取的证据?上述证据材料是否具有刑事证据的诉讼效力?如果允许行政执法机关代替侦查机关进行刑事司法活动中的证据收集工作，势必违背司法权的专属性和独立性。但是，如果对于这种常见多发的证据收集活动予以完全否定，又会违反诉讼的效率原则。有观点提出，应当借鉴国外的专家证人制度，在刑事诉讼中把行政执法人员归入证人行列。该观点具有一定的现实意义，但是我国刑事诉讼法中并未将行政执法人员或者其他人员纳入专家证人的范畴，而且从维护司法秩序的统一性角度来讲，目前也没有足够的依据赋予其证人的法律地位。

    4.移送案件的条件和标准比较笼统，不利于行刑衔接。

    5.有关行刑衔接的规范性文件法律位阶低、调控范围有限，执行力度、强度不够，直接影响行刑衔接的实际效果。

    (二)制度设计上存在的不足。

    1.强制性规范先天不足。虽然我国就行刑衔接颁布的规范性文件不少，但任意性规范与强制性规范的配置不当，直接导致具体衔接过程中出现推诿扯皮的现象。如最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第十条规定:“行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在七日以内回复意见。对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。”在一个条文中三次使用“可以”一词，不仅为行政执法机关自行处理案件提供了借口，同时也为公安机关借故不介入留有余地。

    2.对行政执法机关的积极性调动不够。行刑衔接制度设计中，为行政执法机关设定的义务、责任与赋予的权力、利益不够协调。由于行政执法本身涉及面广、工作量大，行政执法机关已经疲于应付，再让它们承担过多的收集保全证据、确定犯罪嫌疑人以及配合侦查等任务，自然缺乏应有的热情和动力。

    (三)实施中存在的问题。

    1.行政执法中“有案不送”、“以罚代刑”问题仍然比较突出。根据调查，我国行政执法机关每年都查处大量的行政违法案件，但是移送涉嫌犯罪案件线索的却非常少。行政机关的移送权常常成为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。

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