论信访权利与信访制度(5)

　　然而信访制度的设计在某种意义上还基于一种实用主义的政策考量，诚如有学者指出的那样，其“在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局”。也正因如此，2003年随着收容遣送制度的废止，我国出现了新的信访高峰，这也促使国务院于2005年对《信访条例》进行新的修订，以应对日益严峻的信访情势。
　　一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。而更为复杂的是，潜伏在制度设计背后的某种应对现实的政策考量多少又使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。
　　
　　四、断裂与弥合：一种过渡的状态
　　
　　在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。然而，《信访条例》中“保护信访人的合法权益”的语句，还是为实务的发展预留了一定的空间。
　　信访制度多少又在事实上起到了一种“弥合”作用，但弥合的并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是弥合了司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞，诚如笔者曾指出的那样，“迄今为止，我国在实践中保障公民行使监督权的最具实效意义的具体制度，可推来信来访制度(当然，这不等于说该制度真的那么有效，或不存在问题……)”。
　　这种规范上的“断裂”与事实上的“弥合”，昭示了信访制度与所谓的信访权的微妙状态，它尚处于迈入法治国家的过渡阶段，而并未真正完全演化成为法律层面的制度与权利，然而它在当今中国的分量却是沉重的，且隐含着某种悖论。诉讼类信访是目前占据主导地位的信访类型，大量申诉案件的内容是针对终审生效的法院判决，甚至案件自诉至法院伊始，诉讼当事人即上访要求党政机关监督法院作出公正的司法判决。本应是一种柔性辅助制度的信访，事实上却成为“最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济”。“无讼”、“畏讼”的传统观念，司法无力的状况，对行政权的倚重，都使得信访被认为是一种便宜的方法，既体现了人性化的面向，也暗含着人治的传统思维和危险倾向，侵蚀着司法裁判的既判力、司法的独立性以及对法律的信仰。在这种意义上，信访或许真的是“饮鸩止渴式的权利与制度安排，即属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利与制度。但另一方面，诚如日本宪法学者小林直树所言，请愿权在权利的司法救济制度尚未完善，人民的参政权受到限制，甚至言论自由也未完全确立的时代具有重要的意义。而且信访所具备的”教化型调解。功能也可能被理解为契合了所谓“和谐社会”的目标。
　　凡此种种，均是我国在走向法治国家的现阶段所面临的一种困境。近代立宪主义课题尚未完成，又需面对现代性的挑战，内中的诸多纠葛与悖论愈发复杂，这在根植于本土政治文化与传统的信访制度上尤其得到充分展现。尽管那些由近代立宪主义已然走向现代宪法进而迈入后现代的国家的历史积淀和制度经验已成为外向便捷的参照系和资源，但内在尚存在诸多未尽的深层思考。有关信访改革的理论争鸣与实践探索，诸如保证信访机构的专门性和相对独立性，强化程序制约，加强人大的职能，有效保障知情权、言论自由等作为行使信访权之前提条件的权利，分流不同类型的信访，厘清信访对诸多制度的依赖和衔接，制定规范信访权的单行法律，乃至确立宪法审查制度等等不一而足，均昭示了这种困境中所暗含的各种契机。

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