论信访权利与信访制度(2)

　　现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。
　　
　　二、信访权与请愿权
　　
　　从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似F传统宪法学所说的“请愿权”(the right to petition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。
　　环观现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约，它们都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段。尽管在权利的边界和具体内容上，请愿权与我国《宪法》第41条所列举之各项权利或许会有差异，但是两者在价值、性质与功能上确具同构性。我国宪法不再沿用请愿权的名称，在某种意义上即反映了一种纯真而又豪迈的理念，即希望借列举具体的权利或是以被宪法学者们概括出的所谓的“监督权”的用语，超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。在这个意义上，《宪法》第41条所列举的权利可视为传统请愿权的一种“观念发展形态”，其具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展，被期许成为超越传统请愿权的某种或某些权利。
　　由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，且作为行政法规的《信访条例》以及其他部门的信访规定更多是为了规范信访部门处理信访事项的工作流程，并无意对公民的信访权进行规范，而法规的制定主体也没有规范某种基本权利的权限，因而信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据。但另一方面，信访法规的内容与《宪法》第41条所列举之各项权 利又确系一种具体与抽象的法律结构关系。由此，虽然无法在确定意义上将信访权作为一项基本权利，但是信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具关联性。
　　从比较宪法的角度视之，请愿权是一项古老的权利，其在写入近代宪法之前，在英国和美洲殖民地就有着悠久的历史。据考察，作为一种政治行为的请愿源于11世纪的英国。而请愿权在英国第一次出现是在1215年国王签署的《大宪章》中，并于17世纪中期被确认为一项政治权利。最初，贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，这种政治参与权利的主体又扩展到一般公众。事实上，连言论、出版与集会自由都是为了保障先在的请愿权衍生而来的权利。由于对请愿的审查和讨论不可能没有议员发言的权利，因此早期的请愿权实践最终促使言论自由的要求在英国议会活动中出现。之后又经历了漫长的时间，言论自由方成为普通公民的权利。
　　请愿权在美国的历史变迁，也展现了颇具典型性的图景，并昭示了请愿权某种令人深思的政治文化背景和发展轨迹。承继英国的传统，请愿权在当年的美洲殖民地亦被视为一项要求政府倾听和答复的确定权利，公民请愿既包括私人争议，也有公共诉求，立法机关有义务倾听、提供公平的听证并给予答复，同时请愿还是政府决策的信息之源。由于要求立法机关考虑每项请愿，因此在很大程度上公民控制着立法机关的议程。请愿权成为“人民‘指示他们的代表’的权利”(the people’sright to“instruct their representatives”)。而请愿权与言论自由的发展也同样表现出两者在英国本土的那种历史关联和轨迹。

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