论信访权利与信访制度(4)

　　
　　三、信访制度与请愿权制度
　　
　　我国现行《宪法》本身也为第41条所列举之各项权利构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41条即规定了所列举权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。第51条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”然而，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障倾向于相对保障模式，《宪法》第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。
　　反观实行宪法审查制度的国家，对请愿权有效的法律保障是通过宪法审查机构在判决中确立审判标准以明晰请愿权的具体内涵与边界的。这种请愿权的内涵本身就包含了政府机构的受理和答复义务，明确要求一个开放的沟通渠道，因而除在宪法中将请愿权确认为一项基本权利并通过宪法审查排除侵害请愿权的法规或行为之外，各国往往以专门的单行法律对请愿权的实际运 作规则进行规范，议会监察专员正是这样的制度安排。而议会监察专员这类制度负载的主要是政府或行政监察职责，与宪法审查互有侧重，共同构建了一个完整的保障体系。
　　议会监察专员制度本肇始于瑞典，但相继被其他国家所借鉴。目前大约有七十个国家或地区设立了国家、州或省等层级的议会监察专员制度，其中包括欧盟、联合国和我国香港地区。与信访制度不同的是，议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构，只对议会或立法机关负责，因而议会监察专员的任命与资格也有别于信访制度的设计，在多数国家是通过议会投票成立相关的法案，然后依据法案再选举出议会监察专员，由议会或同级的政府首脑任命，一般是由具有法律专业知识且德高望重的资深人士担任。议会监察专员制度的主导机构是议会，此外，其他政府机构也承担了受理某些请愿的职责。《德国基本法》第17条即指定“议会机构”和“适当机关”受理请愿，而根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的任何机关，即是“适当的”，不论该机关是隶属于立法、行政抑或是司法。在美国，如上文所述，包括法院在内的议会之外的机构也被认为有受理请愿的宪法规范依据。英国除了议会监察专员外，亦有由行政系统任命的具有相当独立性的专门领域的行政监察专员。而有着东方文化传统的日本的苦情处理制度则更类似于狭义的信访制度，致力于斡旋人民针对行政机关所提出的苦情。
　　议会主导的制度设计，彰显了请愿权政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，议会机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。议会的请愿处理权也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。议会在性质和功能上的两重性使议会较之于其他机构在受理请愿方面更具有天然的合法性。这也昭示了国外请愿权的民主价值与政治面向在事实上更为凸显的特点。
　　相反，我国的信访制度则被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”，其所倚重的是行政权力。而目前公民对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是倚赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政诉讼、行政仲裁以及信访等途径。《信访条例》中所规范的信访即是一种行政监督和行政救济的补充制度。而《信访条例》的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的规范版本这一事实本身，也折射出这种行政主导的倾向。

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