新农村建设中存在的若干问题(16)
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无论是农村社会经济发展相对滞后，还是农村剩余劳动力转移缓慢，其深层次的原因可以归结为体制和制度上的原因，也就是长期实行的一系列以政府主导的向城市发展倾斜、城乡分割二元政策。
建国后，我国逐步实行了一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体国民划分为农村户口和城市户口，形成了农村公民和城市公民两种具有明显区别的不同公民。
这一制度的实施是有其历史背景的。新中国成立初期，国家就明确提出了实现工业化的目标。当时，中国还是一个典型的农业国，农业的份额占国民经济的世纪年开始实施的户籍管理制度又对农民的流动做出了严格的规定。统购统销、人民公社和户籍制度将农民彻底锁定在了农村。这种城乡分割的结果是农民不能享受与城市居民同样的社会福利，无法直接分享工业化的成果。随着年代末开始进行的农村改革，统购统销和人民公社制度已不复存在，唯独户籍制度一直延续至今。尽管在某些方面已有所松动，但户籍制度仍然是影响城乡协调发展的羁绊。这种制度将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动和合理配置，使得农村劳动力和人口不能按照经济发展的规律和要求向非农产业大量转移，造成农业就业比例过高，从而形成农民收入增长缓慢。
年代，我国的农村土地制度发生了一场根本性的变革，将由原来的集体所有、统一经营使用变为集体所有、家庭承包经营使用为主的土地使用制度。这一农村土地制度的变革极大地解放和发展了生产力，一举解决了几亿农民的温饱问题。但是，随着社会主义市场经济的发展，现行的农业土地制度在运行中也呈现出诸多弊端，主要表现在：
第一，土地所有权的界定不明晰。
《中国人民共和国宪法》规定：农村土地归集体经济组织所有；《中华人民共和国民法通则》规定：农村土地所有权归行政村；《中华人和共和国土地管理法》则规定：集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。国家行使和掌握土地所有权的一部分权利，因而在一定意义上也是土地所有权的主体。土地所有权多元主体的存在，赋予了一些主体或主体代理人的权利过大而使农民的土地经营权容易受到侵害。如一些基层行政组织及其代理人（村干部）获得了过多的调整承包土地的权力，农民承包的土地很容易被换掉或干脆被调整掉。土地所有权多元主体的存在，还导致对政府的征地行为缺乏有效约束，在对农业用地征用的过程中，对农民的补偿过低，甚至只重视征用，不重视补偿。地方政府因征地而产生的补偿中有一部分是对土地拥有所有权的集体的补偿，由于这个“集体”是模糊而又虚位的，很难为自身的争取到更大的利益，甚至无法保障“集体”本身不受非法征地的损害。因此，在没有强有力的产权所有者出现的情况下，村委会等集体组织很难排除来自外界的各种干扰真正代表村民利益参与定价谈判。
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