城市土地利用规划和管理滞后。各地热衷于城市升格，县改市和小城市向中等城市、中
等城市向大城市、大城市向“国际化大都市”发展，大搞“圈地”运动和形象工程，盲目上
大广场、大马路，功能分区不科学、布局不合理，重复建设现象突出。
农村土地规划及其管理还存在薄弱环节。虽然编制的乡镇级土地利用总体规划对农村土
地利用做出了规划，但对于大多数农村土地没有制定出更加详细的专项的农村土地利用规
划，农村集体组织大多数只按照没有什么科学依据的自创规划去执行，真正可行的规划得不
到执行，在农村土地规划管理方而也显得有些薄弱。农业用地结构不合理，利用率下降，土
地退化严重。农村毁林开荒、过度开发等掠夺性经营，导致土地质量下降，水土流失、土地
沙75化、盐渍化等问题严重。
3.缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制
随着经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨和城镇化战略的推进，城镇建设的
加快和开发区、工业园区的大量设立，我国的耕地面积锐减。
城镇建设盲目超前，攀比成风。城镇化的战略目标是要解决就业、环境、社会保障、产
业发展等问题，而加强基础设施建设、改变城市形象则是实现这一目标的重要手段。但是，
在城镇化进程不断加速的今天，有些地方片面地理解关于城镇化的战略构想，误把手段当成
目标:许多地方不顾当地客观实际，贪大求洋，大搞形象工程和政绩工程;缺乏科学合理规划，
违背城镇发展正常规律;城镇建设用地一再扩大，造成更为严重的土地浪费。
开发区、工业园区大量圈占土地。在大力发展经济、加快对外开放的形势下，继20世
纪80年代和90年代出现了两次“圈地热”之后，当前，新一轮的开发区“圈地热”再次出
现。在此过程中出现了一系列问题:盲目扩容对土地管理产生压力;政策外溢导致土地置换盛
行;用地先用后征、边用边征问题突出，土地利用随意性大;“零批整用”的征用土地做法盛
行，随意改变土地用途的现象普遍存在。
农村非农建设用地严重超标，居民点与乡镇企业占用大量耕地。全国村镇建设用地约为
16万平方公里，人均用地高达192平方米，超过规定标准(120平方米)58%;同时由于大量农
村劳动力迁移，“空心村”现象日渐突出。乡镇企业布局分散，争相圈占大院，使用地规模
至少增加1/3.造成大量土地浪费。随意改变土地用途，将粮田改为林地或将农地改为居住
用地。
预测我国未来政策的基本走向。应符合下列条件
1， 建立长远的城市规划
笔者认为短期的城市规划固然重要，但是城市的长期 规划更加必不可少。 由于土地利用的
成 本高，拆除难 。每一宗用地都必须严格控制在土地利用的长期规划范围内，才可以避免
政府 、个人等各方面的损失。
2， 鼓励优先使用存量土地 ，建立城市土地集约利用评价体系
一是政府、 国土资源管理部门要结合土地利用总体规 划、 城市建设总体规划来制订详
细的土地集约利用指标体 系。 政府应提出一些优惠政策， 建立激励机制， 鼓励各企业在
用地时， 尽量将利用程度较低的土地重新加以利用。 在符 合城市规划条件下重新调整用
途， 做到地尽其用。 二是加强 批后土地集约利用程度评价。 发展 、 国土 、 建设、 规
划等部门 要建立相应的批后土地定期评价制度。 对达不到规定集约 利用指标 ， 并在整
改宽限期内仍无法达到要求的， 国土资源 管理部门有权收回多余的土地， 建设， 规划部
门不认定工程竣工。发展部门取消有关投资优惠政策。
3，明确土地产权关系，减少土地浪费
加强城市土地产权制度建设，明确土地所有权代表机构，实行财产法人代表制度，确保
国家土地所有权在经济上和法律上得以实现。理顺农村产权关系，强化集体统一管理职能，
避免土地利用的无政府状态，促进土地合理利用。有条件的地方可适度放开土地使用权流转，
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