构建中国特色的现代事业制度(7)

4.资产不收回原则

事业法人的资产原则上不被收回。事业法人一经法定程序设立，举办人、出资人、捐赠人向事业法人划拨、投入、捐赠的财产都成为法人的资产。在事业法人设立和存续期间，事业法人的资产都只能用于公益性事业运营和发展。事业法人注销时和注销后，事业法人的资产和剩余资产都不能被举办人、出资人、捐赠人撤回，而只能依法转交国家继续用于公益性事业。事业法人财产不收回原则，只能表明事业法人财产的最终所有权不能被举办人和投资人收回，并不意味着国家、政府和组织可以任意调用、划拨、分配私人投资和举办的事业法人财产。在国家法律的框架里，事业法人财产由举办人、投资人经营、管理、使用、支配，任何人无权干涉。

（二）事业法人的实体法律制度

1.确立事业法人提供公益性公共服务的主体地位

确立事业法人在我国提供公益性公共服务的主体地位，是完善公共服务提供立法的十分重要内容。事业法人是社会公益性公共服务的最主要提供者，关系着公共服务的质量、数量，关系着社会公众的切身利益。确立事业法人提供公益性公共服务的法律主体地位具有十分积极的意义。

2.建立科学合理的管理体制

建立科学合理的管理体制和制度要从几方面入手： 第一，实行管办分离的新型管理体制，真正实现政事分开。建立统一的有权威的事业法人监督管理机构，统一管理事业法人。举办单位，无论是国家机构还是私人机构或是社会组织，都不再承担对事业法人的管理职责。第二，实行统一的法律、统一的体制和制度，避免按所有制划分为“民办”或者“国家举办”而采用两套管理机构、两种管理体制和两个法律制度。第三，按照事业法人承担公权力和公益性程度的不同，对事业法人实行分类管理。第四，实行法人治理结构；由于实行政事分开，政府不再随意干预事业法人，由于事业法人是“公法人”，涉及社会公共利益，必须防止内部人控制。因此，应当建立事业法人的决策机构，健全决策机制，使所有利益相关者都能参与决策过程，分享决策权力。

3.实行国家登记制度

建立和实行事业法人的国家登记制度，既是构建和完善社会主义市场经济的重要基础之一，也是创新事业单位管理，由管制型走向服务型、监管型的重要支撑，还为深化事业单位改革提供了广阔的舞台。

对事业法人实行国家登记制度，与企业法人、社团法人的登记制度一起构成了市场经济的重要基石，为不同政府部门依法依规管理事业单位提供了依据。市场经济是以具有独立法律地位的法人为主体的。这种主体不但包括企业、公司等经济组织，也包括事业单位、中介组织、社会团体。由于事业单位在中国经济社会中的特殊作用，事业单位作为独立法人参与市场经济活动具有十分重要的意义，也是不可或缺的。

建立国家登记制度，核准事业单位的法人资格，是事业单位成为事业法人的前提条件。如果说在经济体制改革推进过程中，我国从计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济，完成了一个伟大的飞跃，那么，企业法人、事业法人、社会团体法人制度的逐步形成和发展，使原来计划经济下的政府附属物逐步改革为不完全法人（名义上法人或半法人）和真正意义上的法人就使得这一飞跃的内容得到了丰富完善、这一飞跃的成果得到了巩固和拓展。实行国家登记制度为重塑政府与事业单位的关系、事业单位与社会的关系，变革政府管理方式，由管制型向服务型、监管型转变提供了重要条件。市场经济下的登记管理强调规则和结果管理，不对事业法人活动的具体过程和具体业务进行干预；强调规则的一视同仁，限制行政自由裁量权。实行

国家登记制度后，事业单位成为独立法人，必然涉及与政府关系、与社会关系的重要调整，涉及管理体制、管理方式和管理内容等一系列方面的改革。

4.事业法人实行“不破产”制度

事业法人不实行企业的破产制度，而实行注销制度。为什么事业法人不能实行破产制度安排呢？这与其承担的公益性、普遍性、基础性的公共服务有关。事业法人集中的领域如医院、学校、幼儿园、水库管理站、气象服务机构、地震观测预测机构、水文观测站、国家基础科研机构、数据收集与处理中心等，如果实行破产，就会引起社会秩序和生活秩序的不稳定，有的还会引起经济生活的不稳定。而公共行政的重大责任就是保持经济秩序、社会秩序和生活秩序的基本稳定，为经济发展、政治发展、文化发展、社会发展提供一个可持续的良好的环境。

为了防止事业法人破产，就必须依照事业法人的不同分类，实行不同的财政管理制度。凡是不允许收费的公益性公共服务，政府必须提供事业法人正常运转和提供相应公共服务的经费。凡是允许收取一定费用的公益性公共服务，应依照政府核定的成本收费， 实行收支两条线。同时，法律还要规定三方面的限制：第一，严格限制事业法人的借贷规模，在一定时间内的借贷超出限额时，必须获得监管机构的审批。当前，我国的一些事业法人由于缺乏法律制度的限制，毫无节制地向银行借贷，严重负债，出现财务危机，甚至到了破产的边缘，这一现象必须引起高度重视。第二，禁止事业法人为其他法人和单位进行担保。第三，禁止事业法人从事超出宗旨和业务范围以外的活动，尤其是投融资活动。虽然事业法人不实行破产制度，但却实行注销制度，使事业法人有一个退出机制。事业法人注销一般是由于出现了下列情形：举办单位决定解散；因合并、分立解散；依照法律法规和本单位章程，自行决定解散；行政机关依照法律法规责令撤销；事业法人登记依法被撤销，或者事业法人证书依法被吊销；法律法规规定的应当注销的其他情形。［8］事业法人注销后，其财产除了支付债权人外，剩余财产一般要转为国家预算或转给监管机关批准的其他公益组织。

5.明确事业法人的权利与义务

事业法人具有独立的法律地位，它不能也不应该依附于行政机构，不能也不应该是行政机关的附属物。事业法人的负责人和法定代表人依法产生，并行使相关的权利，享有依法管理和使用财物的权利，享有依法向社会提供公益性公共服务的权利。与此同时，事业法人也必须承担向社会提供公益性公共服务的义务。这种服务的义务主要有：

第一，公益性的公共服务。即事业法人向社会提供公共服务，必须秉承公益性宗旨，所提供的公共服务以免费为原则，以收费为例外。而且，这种例外的收费也是为了减少浪费和仅仅支付服务的成本价格。譬如事业法人所发行的刊物，如果完全免费就会使不需要的人也随意领取。事业法人必须实行不分配约束制度，即其少量的收益只能用于事业的发展，而不能用于其成员的福利、奖金、奖励。

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