构建中国特色的现代事业制度(2)

第一个基本判断：进入21世纪，中国在经历了30年的改革开放和社会主义市场经济的发展之后，目前的社会由四大主体构成：现代公民、现代政府、现代企业、现代事业单位。构建和完善四大主体及其相应的制度是我们国家和社会发展的需要。改革开放30年来，我们已经初步建立起了现代企业制度、现代政府制度，而现代公民制度和现代事业制度则是亟待研究和解决的重大历史课题。

第二个基本判断：构建中国特色的现代事业制度，向社会和人民群众提供普遍性、公平性、可及性、安全性、持续性的公益性公共服务，可能是实现党和国家提出的基本公共服务均等化、促进社会和谐、促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展的成果由人民共享的制度化保证。这是不断推进和完善现代事业制度的最基本的动力源泉。

第三个基本判断：30年的事业单位改革为构建中国特色现代事业制度奠定了牢固的基础。一是确立了事业单位为社会公益性和非营利性公共服务的提供主体。二是事业单位的绝大部分已经转变为事业法人，并建立了事业法人制度的基本框架，从法律意义上政事关系已经发生了重要改变。三是社会对事业单位改革的预期和承载力普遍增强。四是党和国家对事业单位改革的高层决策已经确定。如果上述三个基本判断是成立的，那么事业单位改革将可以从分散的改革转变到总体上的改革，以构建中国特色现代事业制度为主要方向进行全面谋划。

（二）事业单位改革的目标模式

近年来国内外对事业单位改革的研究成果，可以归纳为六种改革模式：

1.成思危的事业单位改革目标模式

1998年7月，由全国人大副委员长成思危先生担纲的“我国事业单位的改革方向和措施”课题组经过近三年的研究，针对事业单位存在的诸多问题，提出了事业单位改革的目标模式。［3］课题组认为，事业单位改革的最大问题是目标模式不清，战略方向不明，因而也没有适当的战略步骤和有效稳定的政策。故而，确定合适的事业单位改革的目标模式具有宏观指导意义。该课题组的目标模式包括六方面：（1）事业单位与政府一道，分别向社会提供公共产品，弥补政府职能的不足；同时可以使政府转变提供公共产品的方式，凡是生产“私人产品”的事业单位都应该转制为企业。（2）整合政府资助、民间捐赠和受益者付费等各方面资源，以弥补政府财力的不足，调动民间的积极性。（3）依法享受政策优惠。（4）吸收和使用志愿者，从事公共产品的提供服务。（5）构筑法律的支持， 明确事业单位的法律地位，使之既不依附于政府又接受政府的指导、帮助和监督，成为自主决策、依法运营、具有独立法人地位的机构。（6）建立科学的管理体制和机制，实行科学管理。可以看出，成思危课题组更为强调事业单位改革的总体思路和指导意义。

2.国务院发展研究中心事业单位改革目标模式

重组社会事业的基本组织方式、分类推进事业单位的改革，是国务院发展研究中心社会发展研究部课题组的基本主张。2003年国务院发展研究中心组织了事业单位改革课题组，课题组报告没有公开，但是2003年8月5日《中国经济时报》刊登了组长葛延风先生所撰写的“社会事业体制和事业单位改革的成绩和问题”一文，可以认为代表了课题组的主要观点。葛延风认为，改革开放以来，社会事业体制及事业单位体制发展及改革过程中出现了很多问题，如发展过程中缺乏规划，存在不合理的扩张；政府与市场的责任边界不清；放权过度、约束不足的问题普遍存在；行政管理体制存在较大缺陷，条块分割突出，不同层级政府间的责任缺乏合理划分，等等。但是，最主要的是缺乏明确清晰的事业单位改革的总体思路，而下一步就是要明确和清晰改革思路：首要的问题是要明确政府职责。其次，要对社会事业的基本组织方式进行改革，按照职能特点对现有事业单位的改革分类推进。其三，搞好配套改革，在改革过程中加强统一组织与协调。国务院发展研究中心课题组对事业单位改革中过度市场化取向表示担忧，建议划清政府与市场的边界。

3.国家发展和改革委员会事业单位改革目标模式

国家发展和改革委员会事业单位改革模式的特点是分类改革和加强监管。从2003年开始，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司与世界银行、经济合作与发展组织在事业单位改革领域进行了合作。2004年4月12日，该委员会体制改革司司长范恒山在《中国经济时报》上撰写的“关于事业单位改革的思考”一文代表了该课题组的研究思路。范恒山认为，从性质上界定，事业单位是指主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。改革的重点在于调整和规范事业单位。首先要进行分类改革，大力调整事业单位结构。 事业单位可分为三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动；三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。文章建议依据事业单位的性质和分类，对现有事业单位进行归并、转制、撤销、整合；建立以理事会为主导的新型的法人治理结构和科学的绩效评估制度、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度；实施有效的监管，包括设立专门的监管机关和制定约束型法律法规。

4.世界银行的中国事业单位改革目标模式

2002年至2004年，由世界银行中国代表处首席专家张春霖先生领导的由十多个专家组成的课题组借鉴国外公共服务发展和改革的经验，提出了中国事业单位改革的战略选择。课题组的成果主要体现在《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》一书中。该书认为事业单位改革和管理中存在的主要问题是：改革中公共服务的市场化取向和公共服务付费由政府向个人转移，财政支持减少，个人负担增多，低收入群体负担过重；地区间公共服务的提供差距过大，基本公共服务不均等；事业单位创收动力过强，公共服务质量下降；来自市场和政府的约束乏力。改革的目标是建立一个与建设小康社会要求相适应的公共服务提供新体制。主要包括：（1）重新界定政府的角色。只有在市场失灵情况下，政府干预才具有合理性，但政府干预也要在中央、

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