构建中国特色的现代事业制度(4)

五是政府对事业法人行政化管理方式向行政、经济和法律多方式转变。［4］

这里需要特别强调的是事业单位改革切入点的选择和改革重点的关注。由于事业单位改革的目的是确保国家举办事业单位的公益性，向社会提供优质、高效、低成本、可持续、公平、安全、可及的公共服务，满足人民群众日益增长的文化和精神生活的需要，因此一切改革的思路和方案设计都应该服从和服务于这一目的。由此，我们应该从事业单位的管理体制、管理机制的调整和创新入手，进行政事分开、管办分开、管养分开、建立强有力的事业单位监管机构，逐步使原来的事业单位主管部门由行业管理转为社会管理，切断部门和行业的利益联系。以政事分开、管办分离为突破口，选择人民群众最关心的行业入手进行。时机的把握十分重要。2009年上半年，我国经济和社会发展的内外环境十分严峻、就业形势压力十分巨大，似应着手小范围的试点为宜。从事业单位内部管理而言，应当建立法人治理结构，建立相应的治理机制、治理规则，构建与外部(举办单位投资人等)的新型关系。在推进上述两方面改革的过程中要引入市场机制方法，对事业单位提供公共服务进行绩效合约管理。而事业单位的分类改革则是在事业单位改革的整体推进过程中一项重要的内容。

第二，适时进行事业单位分类，整合提升提供公益性公共服务资源。

进行事业单位分类，不是简单地把开发经营性事业单位转制为企业，把承担行政职能的转制为行政机关。事业单位分类改革的最主要目的，也可以说是唯一正确的目的，是整合和提升事业单位所占有的公益性公共服务的资源，使之更有效率、布局更为合理， 做大做强公益性和非营利性公共服务。由此，事业单位分类一定要完成“三个结合”，即与事业单位的整合结合起来；与管办分离、政事分开、事企分开结合起来；与性质相同的事业单位的重组、合并结合起来。只有这样，事业单位分类改革才有意义。特别需要指出的是，经营性事业单位不一定都转为企业，因为公益性、非营利性公共服务也可以通过市场机制来实现，以减少浪费。需要转制成为企业的事业单位原则上应当先整合，把事业做大做强后再成建制地转企，从而最大程度地发挥事业单位分类改革的正面、积极作用，最大限度地减少其负面影响。事业单位的类型化是客观存在的事实。进行事业单位分类的目的不是为了减少事业单位数量，不是为了减少财政的支出，因为那些将要转为企业的事业单位早就按照市场机制运转，

自收自支。按照事业单位目前的功能，可以把事业单位分为行政类、行政与公益混合类、公益类、经营类等四类。对每一类事业单位不但要从宏观上进行科学布局，研究所占的比重是否合理，而且更要从微观层面进行整合。

承担行政性职能的事业单位要成为独立的法定机构，赋予相应的法律地位；经营类中的营利性事业单位可以转向企业；公益性事业单位实行法人治理和不分配约束（NONDISTRIBUTION CONSTRAINT）机制。在社会主义市场经济条件下推进事业单位的改革存在两种路径：一种是政府承担公共服务和公益性服务责任的市场化。这种市场化所追求的目标是将政府应该承担的责任转向市场，由市场承担，让公众埋单，其成本由社会和公众承担，政府不但放弃服务的责任，也放弃监管的责任。这种做法在事业单位改革中已经被一些政府部门和事业单位所采用，尤其在医疗卫生、基础教育、社会保障等领域造成了严重负面的影响。另一种是政府和事业单位承担公共服务和公益性服务，但可以将提供这些服务的机制市场化，履行这些责任的方式采用市场化方式， 同时加强事业单位的自我约束制度和机制、加强政府的监管责任， 提高效率、降低社会成本，扩大服务的可及性、及时性。笔者认为，第二种改革思路才是事业单位改革追求的正确方向。因为，它与我国政府的本质属性、政府以人为本的理念、构建和谐社会的目标，以及改革为了人民、改革依靠人民、改革的成果惠及人民的价值取向是完全一致的。我们应当在坚持公共服务提供手段和方式市场化而不是政府和事业单位承担公共服务责任市场化的前提下，纠正政府监管责任的缺失和事业单位自我约束的缺失，完善以下改革内容：

一是确定事业单位承担的公权力和公益性功能的分类标准。事业单位改革遵循分类管理的思路无疑是正确的。因为，事业单位数量众多且十分复杂，所承担的功能也有差别。然而如何分类，分类的依据是否科学、符合实际，则是分类的关键。前述四种分类中，除经营类外，其他三类事业法人在履行职能过程中与服务对象所形成的都是行政法律关系，所引起的争议都属于行政争议，适用行政诉讼解决，从而可使服务对象的权益得到切实的保障。

二是调整事业单位与政府、与社会的关系，建立和完善事业法人治理， 加大对事业单位的约束， 同时毫不动摇地维护事业法人的自主权。建立事业法人治理结构，形成能够代表与反映各方面利益的决策、执行和监督机制。

第三，把承担监管职能和执法职能的行政类事业法人转变成独立监管机构或是法定执行机构。

在事业单位改革的各种方案和研讨中，政府部门和许多学者都支持、赞成将行使公权力的事业法人改革成为行政机构，认为这样不但可以使这些行使公权力的“事业法人”名正言顺，而且可以为他们更好地行使行政权力创造条件。似乎它们回归“行政机构”是唯一的正确选择。笔者不赞成这种把所有行政类事业法人全部转为行政机构的观点，认为应当根据实际情况区别对待。

实际上，承担行政职能的事业法人可以分为两种情况：一种是在过去机构和编制管理过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，而把原本是行政机构的也列入事业编制、事业机构。对于这种情况，在这次事业单位改革中，应当依据2005年全国人大常务委员会第十五次会议通过的《公务员法》的精神，把依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员纳入国家行政编制，把这些机构转为行政机构。第二种情况是，一些机构由于其自身的特殊性，虽然它们承担行政职能，但是与行政机构仍然有重要区别，因此在设计和成立时专门使用事业编制，成为事业法人。对于这类事业法人不能“一刀切”地转成行政机构。这类机构一般多是监管机构或执法机构，如证监会、银监会、电监会、保监会、国资委等。它们应当采用与行政机关不同的管理制度，包括薪金制度。这是中国行政改革的成果，应当巩固和完善这一成果，这些监管机构应当进一步改革成为具有行政权、准司法权和准立法权的独立机构，绝不能倒退回“行政机关”。如果仅仅根据它们履行某些行政职能就认为它们应当改为行政机关，使用行政编制，这种做法不仅是简单化和无知，还是改革的一种倒退。行政监管机构和行政执法机构之所以在设置之初没有将其界定为行政机关，除有不扩大行政机构和行政编制的考虑之外，更重要的因素是这些机构的性质与一般的行政机构不同：

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说公务员考试构建中国特色的现代事业制度(4)在线全文阅读。